城市研究1998/5
11更新观念,引入竞争机
跨世纪
中国城市基础设施建设的
新探索○路建涛在当前市场经济深入经济生活各个领域的时候,中国城市基础设施发展面临一系列的挑战。学术界研究的热点往往聚集在筹资体系、手段方面,却忽视了管理、经营机制及投资、财税等性因素的影响。中国城市基础设施发展中主要面临两大问题:一是管理经营方面的问题;二是资金筹措方面的问题。关键是方面的因素,只有理顺了管理,实现了经营机制现代化,把城市基础设施建设纳入市场经济的轨道,基础设施建设的资金筹措问题也就比较容易解决了。
一、城市基础设施发展的制约因素
11计划经济的根深蒂固的影响。在传统的计划经济下,理论上长期视城市基础设施为非商品,所以城市基础设施就不能象其他商品那样实现价值补偿和增殖。因而建国以来,我国的城市基础设施基本上都是无偿提供社会使用,水、气、电、公共交通等设施以低价提供服务,企业经营亏损由财政弥补。在实践上则实行向工业倾斜的战略,把城市基础设施视为非生产性建设,而我国历来按“先生产性建设、后非生产性建设”的原则安排资金的使用,这必然造成基础设施建设滞后。
21不合理的投资、财税。城市建设欠帐较多,原因首先是投资方面的,而这又是由于“先生产,后生活”的左的指导思想造成的,致使基础设施建设投资占国家基建总投资的比重很低。统收统支的财政管理是造成人们把城市基础设施看作是福利事业的原因。这一决定了城市基础设施的建设资金要由财政来提供,这就造成一种模糊的观念,似乎城市基础设施建设资金天经地义地应由国家财政来负担。而当国家财政困难时,首当其冲的是压缩城市基础设施建设资金。为保证城市基础设施建设所需的资金,国家必须通过税收手段筹集建设资金。在分税制改革之前城市维护建设税是我国城市基础设施建设资金的主要来源,但它存在许多问题:收入规模过小,不能满足城镇建设的基本需要;产业结构不同的城市城建资金多寡不均;城建资金的负担与城市设施的受益脱节;税率设计不合理;无法对涉外企业征税等。分税制实行后称为城乡维护建设税,税基扩大,有利于该税额的增加。
二、城市基础设施建设的新观念
制,转变传统的基础设施经营
机制。转变经营机制的途径在于引入竞争机制,对投资者进行激励,需要从三个方面进行变革:(1)经营基础设施是一种商业行为,并非官僚政治行为。基础设施行业应该被看作是一个满足消费者需求的服务性工厂来规划和经营,即商品化原则。(2)引入竞争机制。竞争使消费者更好地满足自己的需求,同时又给供给者带来了压力,促使他们提高效
(3)给消费率,对消费者负责。
者和控股经营者发言权及真正职责。让消费者更多的介入基础设施的设计和经营活动,以使供给者更多的为用户负责。
当前科技进步为私营部门进入基础设施领域带来了极大的方便,伴随这种变化,带来了在基础设施方面角色的新观念的更新。人们逐渐认识到仅靠提供基础设施是不从分的,必须充分利用私营部门这一积极因素。为此世界银行《1994年世界发展报告》提供了四种选择模式:(1)所有权、经营权公共所有。例如博茨瓦纳和多哥的水利局,巴巴多斯、泰国的国家能源公司,加纳和塞拉利昂的高速公路当局。(2)所有权公有,经营权私有。私人经营者通过契约或特许权安排来取得基础设施项目的经营权,包括建设的责任和为新项目筹集资金,私人经营者承担所有经营中的商业风险,并通过特许权安排分担投资风险。所有者()和经营者(公司)之间的关系规定在合同上。例如阿根廷的铁路系统、布宜诺斯艾利斯和几内亚的供水就是
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这种经营模式。BOT方式建设基础设施也是这种模式,如中国、马来西亚、南非的收费公路。这种模式能
(3)私人所有和够促使私人资金支持新项目的投资。
私人经营。例如有27个发展中国家允许模拟蜂房移动电话这种电话服务业被私人有竞争性的提供,有些国家允许私人公司建设电力工业并向国家电网输送能源。这种私营化的在扩大服务业规模方面很成功。(4)社区途径提供。在地方局部性的基础设施提供方面是很普遍的,如乡村公路,社区供水和卫生,灌溉排水系统等,它们常常补充和地方的公共服务业。例如埃塞俄比亚的社区组织主要致力于道路维修,自从1962年以来运作很好。
过去我们往往把基础设施看作是福利性事业,由国家投资管理似乎是天经地义的,经过几十年的改革实践,这种认识已经改变,但基础设施的管理和运行机制还没有改变,为此应借鉴上面四种经营模式,象搞活国营大中型企业那样,划分城市基础设施的所有权和经营管理权,把它纳入市场经济的轨道中,使基础设施的经营管理充满活力。
21完善投资、财税。1994年我国进行了财税、金融、外贸、投资和流通方面的改革,其中财税、投资改革对基础设施建设冲击最大。1994年是中国财政税收史上极不平凡的一年。新推行的分税制,有利于理顺和地方的分配关系,划分了地方税、税、共享税三种税收,主要征收,和地方共享税中,大体上实行五五分成,民族地区实行二八分成。这使和地方具有相互的税收体系。财税的改革有利地支持了基础设施筹资体系的改革。城市之所以不愿用规范手段,而宁愿用摊派、收费等不规范渠道筹措基础设施建设资金,主要原因是要把这部分收入留在城市里。地方的主要职能是提供城市基础设施和地方性公共服务,受益型税收应成为其主要资金来源。主要是提供覆盖全社会的基础设施,支付能力型税收(如各种所得税)应成为主要资金来源。各种流转税收入应由和地方共享,以补充各级履行其职能的不足。实践证明,城市基础设施的资金宜来源于受益型的地方税收。这些税收必须划分明确的归属,该留归地方的不能有和地方共享,否则损害地方利益。
三、城市基础设施筹资体系的完善
改革开放以后,我国城市基础设施的筹资渠道多样化,不再单一地依赖于和地方财政拨款,随着经济改革的深入应进一步完善筹资体系。应该包括以下几种手段:
11城乡维护建设税。其前身是城市维护建设税
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(自1985年)开征,但收入规模小,不能满足城市建
设的基本需要。实行分税制后从1994年1月1日起改征城乡维护建设税,其征收对象为经营收入,具体指产品销售收入额、营业收入额和其他经营收入额。它采用幅度比例税率,具体规定为014%—016%,
21公用事业附加费。由地方按供水、供电、煤气、公共交通、市内电话等营业额的一定比例征收。
31和地方财政拨款。例如对国家级历史文化名城,国家每年都有一定的专项财政拨款。
41国家预算内用于城市基础设施的基本建设投资。这部分资金用于电力、铁路、民航、邮电等区域性基础设施的建设。51城市基础设施有偿使用收费,并且适当提高基础设施服务业的价格。过低的价格使国家长期巨额暗补,并且使人们过度使用基础设施,形成过度需求,使基础设施短缺严重。应不同程度的提高自来水、电力、煤气、邮电、供热、公交以及公园、博物馆的服务价格,减轻国家的财政负担。
61城市建设部门的经营性收入。如园林卫生、环境卫生收入等。
71城市土地有偿使用收入的一部分用于基础设施建设以及让房地产开发商为城市基础设施提供配套资金。土地有偿使用的收入有国有土地使用权出让金、土地、土地使用税、耕地占用税、土地使用费等,这是城市基础设施建设的一个重要来源。许多地方把提供基础设施作为开发商获得开发权的一个条件。例如开发商被要求改善道路、支付城市设施费用或税。
81通过发行市政债券或股票来融资。它包括国家债券、开发公司债券、单项工程债券和其它金融债券。这是很有潜力的一种方式,但是目前这一手段尚未广泛采用,随着我国金融市场的发展完善,这种手段将发挥重大作用。
91利用外资。主要有几种形式:(1)国外贷款;(2)外商直接投资;(3)对外发行债券或股票;(4)BOT方式。BOT是近几年兴起的一种新型的利用外资方式,它是集筹资、建设、管理、运用、还贷为一体的融资方式。
当今城市发展的一个重要趋势是国际化,建立现代化的城市,基础设施现代化应当走在前列。在市场经济的新形势下只有解决了方面的问题,实现了经营机制的现代化,基础设施建设资金方面的问题也就迎刃而解了。
(作者单位:北京大学城市环境学系)
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