维普资讯 http://www.cqvip.com 农村义务教育经费 构建农村义务教育经费保障新机制的思考 付耀胜刘胜华 （武汉市江夏区教育局，湖北武汉４３０２００） 摘要：本文根据《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》精神，结合对江夏 区农村中小学经费的调查情况和存在问题，对如何落实责任、加大财政投入、提高保障水平、构 建区级农村义务教育经费保障新机制提出了对策建议。 关键词：农村义务教育；经费；保障；新机制 中图分类号：ＦＯＢ；Ｃ－，４０—０５４ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００５—５８２７（２００６）０４—００３８—０４ ２００５年底，发出《关于深化农村义务教 春季，全区中小学在校学生７１６７９人，其中家庭人均 育经费保障机制改革的通知》（以下简称《通知》），这 年收入在６２５元以下的有６４６７人，６２５－－１０００元之 是进入新世纪以来，继《关于基础教育改革与 间的有１３４２９人，贫困生总数达１９８９６人。而省下 发展的决定》、《关于进一步加强农村教育工 达的“两免一补”指标仅５２０１人，受助面占学生总数 作的决定》两个重要文件在全国贯彻执行。各级 的７％，占贫困生总数的２６％，远不能满足实际需 逐步加大财政投入，农村义务教育发展取得显著成 求。此外，还有因天灾人祸等偶发事件致贫而急需 绩之后作出的又一重大决策，必将进一步强化 救助的学生。学校为防止学生辍学，只得挤出资金 保障责任，把农村义务教育事业推进到一个新的发 对省下达指标以外的贫困生予以补助，减免杂费、补 展阶段。为了落实《通知》精神，本文结合我们对全 助书抄费达２９３．９万元。二是补助标准过低。国家 区３ｌ所初中、１３０所小学２００４—２００５年上半年教育 对贫困生免教科书费的补助为小学３５元，初中７０ 经费的调查情况，对构建区级农村义务教育经费保 元，而省定“一费制”收费标准中，教科书费为农村小 障新机制提出若干设想。 学４０—６５元，城镇４５—７０元；农村初中１２５元，城镇 一、江夏区中小学经费投入现状与存在的问题 １３０元，差额部分合计６１．６ｌ万元由学校承担。三是 １．资助贫困生覆盖面小，补助金额过低 补助寄宿生生活费资金不落实。补助寄宿生生活 从２００４年秋季起，省教育厅、财政厅开始对农 费，上由地方财政负担，但很难兑现，实际上也 村贫困家庭学生实行“两免一补”，下达我区指标 是由学校酌情给予补贴，经费缺口约９６万元。 ５２０１人，下拨免杂费和免教科书费总额６９．４８万元。 ２．公用经费补助标准偏低 ２００５年春秋两季仍为５２０１人，补助金额１３８ ９５万 （１）公用经费入不敷出。据调查，２００４－－２００５年 元。这在一定程度上减轻了农民的负担，减少了学 全区小学和初中年生均公用经费实际支出分别为 生的流失，缓解了教师为动员贫困生入学而多次走 ３０３元和３５９元。而公用经费来源为收取的杂费（省 访和为贫困生提供经济担保，甚至垫付杂费、书抄费 “一费制”规定小学生年１７０元，初中生年２７０元）及 的工作压力和经济压力。然而，从对全区义务教育 有限的公用经费拨款，两项合计生均公用经费小学 阶段学生家庭经济状况的调查来看，“两免一补”中 约２００元，初中约３００元，差额分别约为１０３元和６０ 仍存在三个突出的问题：一是覆盖面狭窄。２００５年 元。按２００４年已大幅下降的小学、初中学生人数计 困２００６年第４期 维普资讯 http://www.cqvip.com 农村义务教育经费 算，总差额为７１５．８９万元。 却越背越重的怪圈，部分学校举步维艰，难以为继。 ４．教师待遇偏低，人才流失现象严重 （１）性津补贴没有足额发放。我区教师基 本工资虽已由财政专户拨款，通过银行直达个人账 户，但仍有省市规定纳入工资范畴的节支奖、生活补 助等多项津补贴没有发放。在职教师人月差额３５０ （２）人员经费挤占公用经费。我区现有“五大 生”（通过自考、函大、夜大、成大、电大等形式取得国 家承认的大专以上学历的教职人员）和学校建设征 地带动人员３２５人，当初经区同意，分别由区人 事局和劳动局先后办理了招聘手续，核定了工资标 准，但却一直没有纳入财政工资发放范围，学校只得 元，年差额４２００元；退休教师人月差额２４０元，年差 从自筹经费和财政转移支付资金中列支，以公用经 额２８８０元。全区在职教师６８６９人，退休教师ｌ１７０ 费上报。这类人员的工资、津贴，人年均约１万元， 人，总差额３０２１．８７万元。 每年要挤占公用经费３２０余万元，而且已挤占了十 （２）住房补贴、住房公积金、失业保险金等一直 余年。 没有执行。人员经费的长期不足，造成多层面的严 ３．专项资金安排不足，学校债务越背越重 重影响：一是影响师资队伍的稳定。农村教师与本 （１）危房改造、房屋维修资金缺口甚大。２００４ 区一般公务员相比，月收入要少８００－－１０００元，加之 年，我区申报立项的Ｄ级和ｃ级危改及新扩建项目 工作、生活条件又比较艰苦，这必然触发农村教师的 ４１个，总投入１７１８万元，、省、市、区四级专项补 物质利益需求。于是人心思走，优秀教师不断外流。 助和财政转移支付资金合计为１２４９万元，缺口４６９ 我区第一、二届学科带头人和优秀青年教师的 万元；２００５年，申报立项的Ｄ级危改、扶贫、新扩建、 ５０％、十大名师的２０％进入中心城区任教，４５岁以 改厕等项目３４个，总投入１１２９．６２万元，市、区两级 下具有副高级职称的教师，每年也有１０余人调出。 补助６１６．７６万元，缺口５１２．８６万元。还有一些ｃ 二是影响教师素质的提高。由于学校经济拮据，教 级、Ｂ级危房的维修要靠学校自筹解决。 师参加专业培训的费用基本上是由个人支付，加重 （２）布局调整引起的基建债务凸现。近年来，为 了教师的经济负担，无力负担的教师只得放弃深造 满足农民对优质教育的需求，也因为生源逐年递减 的机会，教学质量难以提高。三是医疗保障水平低， 且分布不均，我区进行了中小学布局调整，撤并了农 看病就医难，导致发生英年早逝的现象。 村中小学１５８所，于是在出现边远地区校舍闲置的 ５．化解中小学债务的经费严重不足 同时，中心校还得不断扩建增容，接纳转入的学生。 经过连续三年的艰苦奋斗，１９９７年我区终于完 仅２００４－－２００５年，为解决学生寄宿，新建中小学学 成了“普九”达标验收任务，但却欠下了巨额的“普 生宿舍、食堂及配套生活用房，申报立项项目１６个， 九”债务。加之“普九”后的后续工程建设、危房改 总投资１２０７．９万元，各级补助７１５万元，缺口４９２．９ 造、维修、设备购置及因公用经费不足形成的非“普 万元。 九”债务，使得学校债务缠身，要债的不离门，严重影 （３）建设农村现代远程教育工程和教学仪器设 响了正常的教学秩序和“普九”成果的巩固。２００３ 备更新拨款不足。２００４年１０月以来，我区１５８所中 年，区委、区组织区审计局、财政局、教育局、监 小学完成了农村现代远程教育工程建设，投入４００． 察局、经管局组成“普九”债务清理专班进行清理，锁 ５万元，市区补助３００．３８万元，学校配套１００．１２万 定“普九”债务４９５１万元，非“普九”债务４６０１．４３万 元。还有中小学教学仪器优化升级、中心校信息技 元，总额高达９５５２．４３万元。２００３年８月后向乡镇 术教育装备达标、科学课实验室建设等还需学校自 移交了“普九”债务，而非“普九”债务仍由学校 筹资金投入。 承担。近两年，按市区有关精神，每年从上级对 两年来，上述项目留下的缺口多达１５７４．８８万 教育的财政转移支付资金中安排４２０万元，从市区 元需学校自筹，而自筹意味着负债，从而形成了一个 教育费附加中安排３００万元至４００万元用于偿还 专项拨款越来越多，办学条件越来越好，而债务包袱 “普九”债务。照此速度，即使不再维修校舍、改造危 ２００６年第４期圃 维普资讯 http://www.cqvip.com 农村义务教育经费 房而新增债务，也需十年时间才能还清全部历史欠 债。应该说，这种转移债务主体和偿还债务的办法， 实质上是将用于发展农村义务教育的资金拿出来以 乡镇名义偿还“普九”债务，只是减轻了学校因 债权人直接索债的压力。 ６．乱收费现象依然存在 由于投入不足，学校欠债严重，尽管各级政 府和教育行政部门三令五申，严禁乱收费，但是部分 学校为了维持运转仍然铤而走险，乱收费现象屡禁 不止。 类每年可按２０％安排维修、更新资金；或者根据国 家规定的房屋建筑物和仪器图书生均占有量，按不 同的使用年限、单位造价（购置价格）、农村中小学在 校生人数等测算出所需资金，由市纳入公共财 政范围，于年初下达，由区（县）教育局按发展规划和 实际需要统筹安排使用，保证师生安全和提升办学 条件档次。 （４）完善教师工资发放保障机制。《教师法》明 确规定，教师享有“按时获取工资报酬，享受国家规 定的福利待遇”的权利，“教师的平均工资水平应当 不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”，“教 二、构建农村义务教育保障新机制的建议 如前所述，以农业人口为主的我区，义务教育正 师享受教龄津贴和其他津贴”。据此，我们认为，完 面临着经费投入严重不足的严峻现实，已经成为制 约农村义务教育阶段学校正常运转和持续发展的 善丁资保障机制应包括以下五个方面的内容：一是 应做到农村教师与本区公务员享受同等待遇；二是 “瓶颈”。因此，落实《通知》精神，结合我区当前实 际，亟待构建农村义务教育保障新机制。 国家和地方出台的教师（包括“五大生”和带劳 人员）工资、各种津补贴项目，均应纳入财政预算；三 是区级财力有限，郊区教师工资应逐步纳入市级财 政预算，不留缺口，不给学校添负担；四是妥善解决 以往工资遗留问题，并依照物价上涨指数提高医保 标准，发放住房补贴；五是省市应制定农村教师补助 １．扩大投入的涵盖范围，提高保障水平 武汉市作为我国中部地区经济相对发达的唯一 副省级城市，有力量对农村义务教育所需各项经费 实行全覆盖，以缩小城乡学校的差距，逐步实现教育 均衡发展，最大限度地促进教育公平。 （１）率先全面实现“两免一补”。武汉市应早于 办法，对农村教师尤其是边远乡村教师适当予以补 贴。总之，要尽可能提高农村教师待遇，以稳定农村 中部其他地区将义务教育特别是农村义务教育经费 全面纳入公共财政范围，全面免交杂费，全面免费发 教师队伍，遏制人才流失，鼓励教师下乡工作，促进 城乡教育和谐发展。 放教科书，并按贫困家庭学生实际人数全面足额补 助寄宿生生活费，实现真正意义上的义务教育。 （２）提高公用经费保障水平。出于对学校正常 运转和持续发展实际需要的考虑，有必要将市定小 学１５５元、初中３７０元的公用经费最低标准按略高 于物价上浮指数予以提高。公用经费来源，在完全 免除杂费以前，与定额标准的差额部分，应足额纳入 （５）锁定和化解学校债务。由区再次组织 教育、财政、审计等部门对中小学债务进行全面清 理，锁定债务总额，每年按一定比例由省市在应拨的 农村义务教育各项经费之外，另行安排还债专项资 金，力争三年还清历史欠债，既可使学校从债务纠纷 中解脱出来，又可以从源头上制止学校乱收费。 ２．统筹规划，落实保障措施 财政预算；全免杂费后，则由财政全额拨付。 （３）建立危房改造、新扩建和设备更新等专项经 费投人的长效机制。农村中小学的危改、新扩建工 （１）ＪＪｎ强领导，提高认识。地方各级要以执 政为民的理念，充分认识作为提高农村人口素质奠 基工程的农村义务教育在全面建设小康社会、构建 和谐社会中的基础性、先导性和全局性的重要作用， 程只要立项，就应由批准项目的地方足额安排 建设资金，教学设备、设施的添置也应足额拨款，确 保学校不新增债务。房屋、设备等可根据其使用寿 命，按固定资产总额的一定比例，如房屋建筑物每年 可按３％一５％安排维修资金，教学仪器、设备、图书 从科教兴国、人才强国的战略高度来落实农村义务 教育的所需经费。“一把手”要亲自抓，负总责，分管 领导要靠前指挥，精心实施。要成立农村义务教育 经费保障机制改革领导小组及办公室，尽快制定实 圆２００６年第４期 维普资讯 http://www.cqvip.com 农村义务教育经费 施方案，强力推动，坚决落实《通知》精神。财政、教 育等有关部门要密切配合，协同工作。 （２）落实责任，确保资金到位。对农村义务 教育投入的项目和比例，按的规定执行；没 有规定的，由省制定各级地方的分担责任 和分担比例，负责统筹落实省以下各级应承担 的经费。区财政部门要确保和地方各级安 的教育职责与教育投入要依法进行强有力的检查监 督，发现问题要责成改正；三是省教育督导部门 要制定农村义务教育经费保障和使用效益评估指标 体系，作为考查省以下各级投入和学校财务工 作的具体法规依据；四是各级要将教育投入列 入工作目标，实行责任追究制和一票否决制。 （５）加大治理力度，坚决杜绝农村学校乱收费。 排的各项农村义务教育经费及时足额落实到位，发 要继续坚持标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预 挥其在经费保障机制改革中的关键作用，同时加强 防的方针。在全面实行免费义务教育以前，农村中 对教育系统资金使用情况的监督检查。 小学必须严格执行“一费制”，不得以任何名义、 （３）加强财务管理，发挥资金使用效益。区教育 任何理由另行收费；实行免费义务教育以后，不得再 主管部门要如实编制＿义务教育年度预算，将农村义 向学生收取任何费用。财政、物价、教育行政部门在 务教育阶段学校的各项收支全部纳入预算管理，保 事前要明确规范学校收费行为，事中勤于检查，事后 证将农村义务教育经费足额用于中小学，不得截留 纠偏并责令改正。学校收支要全额纳入财政或教育 挪用。农村中小学要完善规章制度，规范预算管理， 部门的会计核算中心管理，从源头上杜绝乱收费。 实行财务公开，加强民主监督，提高投资效益。审计 对违规收费，要进行严肃查处，直至撤除校长职务， 部门要建立专门的审计制度，防止“吃教育”和“教育 教育主管部门的相关领导要负连带责任。 吃教育”的现象。对浪费、挤占资金的行为要严加处 理，决不姑息。 ［参考文献］ （４）完善教育法律法规，建立教育投入监督机 ［１］丁建玉．农村义务教育管理现投入机制的分析（Ｊ］． 制。一是要提请全国常委会尽早修订《义务教 教育财会研究，２００５，（３）． 育法》和制定《教育投人法》及其实施细则，用法律手 ［２］安徽省教育厅．适应税费改革新形势构建基础教育 段规定各级对教育的工作职责和经费投人责 财务管理新［Ｊ］．教育财会研究，２００４，（１）． 任；二是上级、同级对下级和同级 （上接第３７页）我认为农村义务教育管理应当 从“以县为主”向“教育管理以县为主，教育投人 【参考文献】 地方共担”的方向过渡，同时建议：（１）县级财政承担 ［１］复．世纪之交的中国教育财会改革与发展［Ｍ］・ 义务教育的工资等人员经费；（２）省级财政承担义务 武汉：华中师范大学出版社，２０ｏ４・ 教育的校舍维修改造和设备购置（如：ｉ－ｔ－；ｇ￣、多媒 ［２］梁新友・完善我省现行农村义务教育的建设 财政承担义务教育的公用经费、要 专 苎茎薹‘ ‘。这样才能平衡公共 册［ 黧Ｉ￣ ｑ＂ｒ 育部…教育财务管理手‘……… ： 财政 ， ．财政负担，实现教育投入均衡，保障全国义务教育的 “ 公平和促进义务教育稳定健康发展。 ２００６年第４期田
