ｊｌ：ｊＩ『２ ． ２ 经济理论与实践 中国粮食安全存在的问题 与新保障模式探索 付恭华，李小云 （中国农业大学 人文与发展学院，北京１００１９３） ［摘要］中国目前的粮食安全保障主要是推动，不考虑经济成本以及生态环境与资源压力，强调基本自给的粮食数 量安全，这是一种比较初级的粮食安全保障。一味强调粮食自给不但没能体现出我国农业的比较优势，而且随着人口数 量的增加以及人们生活水平的提高，粮食需求量也在逐年提高，强调粮食自给除了推高我国粮食生产的边际成本外还给我国 农业资源与生态环境带来了巨大的挑战和压力，而粮食生产成本的增加以及生态环境的破坏都将影响到我国粮食安全的可 持续发展。因此，探索一种新的经济成本更低、生态上更可持续的粮食安全保障模式是我国农业发展领域必须解决的问题。 ［关键词］粮食安全；新粮食安全观；粮食安全保障模式 ［中图分类号］Ｆ３２０ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１００７—８４８７（２０１３）１２一ＯＯ６０—０４ 粮食安全是经济建设与社会发展的基础。作为一个刚 粮食产量的计算，豆类按去荚后的干豆计算；薯类按５公斤 刚解决温饱问题的人口大国，中国历来把提高粮食生产 鲜薯折１公斤粮食计算，作为蔬菜的马铃薯不统计为粮食； 能力、保障粮食供给作为我国农业发展的首要目标。为此， 其他粮食一律按脱粒后的原粮计算。联合国粮食与农民组 中国围绕粮食安全在粮食生产、流通与储备等方面推出 织（简称“粮农组织”，Ｆｏｏｄ ａｎｄ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ 了许多激励与措施，使得我国以前成为所有发展中国家 Ｕｎｉｔｅｄ Ｎａｔｉｏｎｓ－ＦＡＯ）把能够食用且具有营养的物质（ｔｏｍ— 粮食安全状况最好的国家之一。但是，我国目前较高的粮食 ｍｏｄｉｔｙ）都列为广义的粮食范畴（食物）。但在狭义的统计 安全保障水平是以巨大的经济和生态环境为代价的，无论是 上，粮农组织把粮食的概念等同于谷物（Ｇｒａｉｎ）即麦类、稻谷 经济上还是在生态环境方面都面Ｉｌ缶越来越严峻的挑战，其后 和粗粮三大类，在粮食产量的计算方面粮农组织将稻谷按 果将直接影响我国粮食安全的可持续保障。 ６５％的平均出米率折合成大米的重量。本文采用国家统计 一、中国目前的粮食安全状况及其保障 局对“粮食”定义。 （一）中国的粮食安全状况。 联合国粮农组织所提出的粮食安全定义是目前国际上 １．粮食与粮食安全。 较有影响的定义之一。该组织首次提出粮食安全是在１９７４ “民以食为天”，粮食对于个人来讲是生存的基本需求， 年１１月的罗马世界粮食大会上，当时将粮食安全定义为： 对于一个国家而言，保障粮食安全是一个执政的基础与 “保证任何人在任何时候都有能力获得生存和健康所需的 能力的反映。为了避免饥饿，获得足够的粮食，人类不断为 足够的食物”。该定义主要强调扩大世界粮食的生产、援助 之努力，从扩大耕地与灌溉面积的粗放型手段到提高粮食单 和储备。随着世界经济、社会、饮食文化、粮食供求体系的改 产水平的集约化途径。但是，随着世界人口的急剧膨胀，人 变，１９８３年粮农组织又对粮食安全的定义进行了修正，即 类至今还没有完全摆脱饥饿。粮食安全问题一直都是各国 “粮食安全的最终目标是确保所有人在任何时候既能买得 与相关国际组织最关心的问题。 起又能买得到他们所需的基本食物”。１９９６年粮农组织在 对于粮食（Ｆｏｏｄ）的概念与范畴，中国国家统计局把粮 《粮食安全罗马宣言》中，对粮食安全做了第三次表述：“让 食界定为谷物（包括稻谷、小麦、玉米、高粱、谷子及其他杂 所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够营养和 粮）、薯类（包括甘薯和马铃薯，不包括芋头和木薯）和豆类。 安全的食物，来满足其积极、健康生活的膳食需要及食物喜 ［收稿日期］２０１３—０７一ｌ０ ［作者简介】付恭华（１９８２一），男，江西玉山人，中国农业大学人文与发展学院博士研究生，研究方向为农村发展与管理； 李小云（（１９６１一），陕西定边人，中国农业大学人文与发展学院院长，教授，博士生导师，研究方向为发展理论、扶贫、国际发 展等。 ６０ 好。”我国１９９２年把粮食安全定义为：能够有效地提供 活水平的提高，国内对粮食的需求量快速增加。在我国国际 贸易条件改善的大背景下，我国放弃了完全自给的粮食 全体居民以数量充足、结构合理、质量达标的包括粮食在内 的各种食物。 从以上粮食安全的定义的比较中不难发现，与粮农组织 强调“让所有人能在物质上与经济上获得足够营养和安全 的食物”不同，我国更强调在保障粮食安全中的责 任，而忽视保障粮食安全的可持续性，即“在任何时候”都能 获得足够的食物。同时，中国不只把粮食安全看成是农 业生产，更把粮食安全当成一项政治工作，粮食安全的 经济成本在看来似乎并不重要。 ２．中国目前的粮食安全状况。 从国内纵向比较来看，我国目前的粮食安全状况处于 安全，把国内粮食生产供给率放宽至９５％以上，即把粮 食贸易作为“调节余缺”的手段，但粮食进口量仍然控制在 占我国粮食消费量５％的范围以内。 （３）粮食安全保障实现从行政计划性手段到市场经济 性手段的转变 Ｊ。为了实现国家的粮食安全，从１９５３年起 我国就实行了通过行政手段控制粮食播种面积和收购数量 的方式，保证国家掌握足够的粮食满足以国家的粮食需求 的。这种行政手段从１９７９年起随着改革开放的不断深 入，工农业生产结构发展改变后而向经济手段转型。从 １９７９～１９９２年我国曾经１２次提高粮食收购价格，几乎 １９４９年以来最好的水平。１９５２年我国粮食总产量为１６３９２ 每年提高一次。继１９９４年和１９９６年提高粮食收购价格后， 万吨，人均粮食产量为２８８公斤。而在２０１２年我国粮食总 １９９７年我国又实行了按照保护价格收购农民余粮政 产量达到了５８９５７万吨，人均粮食产量增加到４３５公斤。从 策。在２００１—２００３年试点的基础上，从２００４年起在全国 国际横向比较看，我国目前人均粮食占有量已经高于世界人 范围内实行了种粮直接补贴和粮食最低保护价， 均粮食占有量。无论采用联合国粮农组织的粮食安全状况 通过保障种粮农户收入水平来提高农民生产粮食的积极性 评价标准 ，还是根据我国卫生部推荐的营养标准 ，我国目 以保证我国的粮食安全。 前的人均粮食产量和消费量数据表明我国粮食安全状况处 ２．中国目前的粮食安全。 于较高水平。我国学者朱泽用“粮食安全系数法”＠对世界 为了保障国内粮食安全，我国目前所采取的粮食安全政 主要国家的粮食安全状况进行评估后发现，中国的粮食安全 策主要有以下几点：第一，努力维持９５％以上的粮食自给率 系数虽然低于加拿大、澳大利亚、美国这类人少地多的国家， （基本自给），做到“把饭碗端在自己的手里”。第二，是通过 但是却高于我们的领国日本、俄罗斯和印度，而且高于世界 行政手段强化粮食安全责任，把粮食安全作为政治任务，明 平均水平 。 确和地方粮食安全分级责任制，全面落实粮食负责 （二）中国的粮食安全。 制。将保护耕地和基本农田、稳定粮食播种面积、充实地方 １．中国粮食安全的变迁。 储备和落实粮食风险基金地方配套资金等任务落实到各省 粮食安全是指或者国家为了保障粮食供给，实 （区、市），并将其纳入省级绩效考核体系。第三， 现粮食安全目标而对粮食生产、流通、储备以及消费等环节 通过立法来保障粮食的生产能力。具体措施包括严格保护 所采取的或手段。由于把自己作为保障我国粮食 生产资源，坚持家庭承包经营责任制长期稳定不变以提高农 安全的责任主体，因此，我国的粮食安全的供给主体是 民对土地的投入积极性，依法推进农村土地承包经营权流转 。随着我国经济、社会的发展以及国际贸易环境的变 促进土地规模化、集约化经营，提高土地产出效率。第四，通 化，我国的粮食安全也经历了一些变迁。 过加大对粮食种植的财政转移支付力度以保障粮食生产活 （１）粮食安全的目标从为国家工业化积累资金到 动的收入水平以保护农民种粮的积极性，从而稳定我国的粮 提高农民收入、改善农业生产条件的转变。＿２ 长期以来，我国 食播种面积和粮食产量。在过去２Ｏ多来年里，随着农业比 粮食安全的目标都是集中在为国家工业化积累资金、为 较收益水平的下降，农民种粮积极性明显减弱，国家在工农 工业生产提供廉价的原料和满足城市居民吃饭问题等方面， 业发展差距显著扩大的大背景下，在取消了农业“四税” 后 农民的经济利益和农业自身发展则处于粮食安全目标 还实施了多项农业补贴 ，并且逐年提高补贴的力度。 的从属性地位，这种局面直到上世纪末才发生了改变。随着 ３．中国粮食安全存在的问题。 我国工业化以及城市化的发展，大量农业劳动力进入第二、 粮食安全的变迁是以粮食安全程度的提高为目标 三产业，农村开始出现空心化，大批的耕地开始被撂荒。为 的，反过来，粮食安全程度的提高也会推动粮食安全的 了扭转这个局面，陆续出台了“工业反哺农业”的各种 变迁。因此，粮食安全与粮食安全水平是相辅相成、相 具体措施。至此，农业自身的发展和农民收入的改善才被认 互促进的关系。然而，制定相对于经济社会发展的滞后 为是实现粮食安全的基础。 性，导致我国目前的粮食安全出现了一些问题。 （２）粮食自给水平从“以粮为纲，自给自足”到“实现粮 （１）我国粮食安全的变迁忽视了农业发展面ｌ临的 食基本自给”。新中国建立后，废除了封建土地所有制， 农业资源与生态环境约束不断增强的现实。我国对９５％的 带领人民自力更生，大力发展粮食生产。当时在农业生产政 粮食自给率的目标规定在理论与实践上都缺乏足够的依据， 策方面主要强调的是”三个为主”，即农业以种植业为主，种 而且忽视了我国农业资源与生态对粮食增产的约束。首先， 植业以粮食为主，粮食生产又以高产作物为主。这一的 粮食自给率低于９５％的水平并不能说明我国的粮食供给就 核心是追求粮食产量的增长，尽可能缓解粮食供给短缺的压 不安全。统计资料显示，从２００８年到２０１１年的连续四年里 力，实现粮食安全的目标。随着我国人口的增加以及人们生 我国的粮食净进口量都超过了我国粮食需求量（粮食需求 ６１ 量为国内粮食产量与粮食净进Ｅｌ量之和）的５％ ，粮食自给 际效用急剧递减，财政资源使用效率下降。从长期来看，这 率低于９５％的目标底线。然而，在过去的四年里我们并没 种依靠财政补贴稳定国内粮食产量的粮食安全将给财 有出现粮食安全问题，我国官方也不认为这四年里我国的粮 政带来很大的风险，最终不利于粮食自身的安全。 食供给处于不安全状态。其次，一味追求粮食基本自给给我 （３）我国目前的粮食进出口贸易主要用于品种调剂与 国农业资源与生态环境带来了越来越大的破坏与压力。一 较小范围内的余缺调节并没有基于比较优势原则上的资源 方面，随着我国人口的增长以及生活水平的提高，国内的粮 配置。我国人多地少以及土地细碎化的事实表明我国在耕 食需求量一直在刚性增长，而且这个趋势在未来几十年内还 地密集型的粮食生产方面并不具备竞争优势，而丰富的人力 将延续下去。另一方面，我国的耕地资源、水资源及其他农 资源是我国发展劳动力密集型养殖业的有利条件。的 业资源并没有相应地增加，反而随着我国工业化水平的深入 粮食生产补贴不但人为扭曲了粮食生产的竞争力，而且还抑 出现被挤占的情况。在需求增加与生产受约束的双重挤压 制了本具备优势的劳动力密集型农业产业，导致资源的低效 下，为了继续保持基本自给的粮食安全，在过去几十年 利用与浪费。有学者认为，我们必须由以往的自给自足的粮 里我们通过对耕地资源的过度开发，通过扩大化肥、农药、灌 食安全模式转移到“生产与进口相结合”的复合模式中来， 溉等要素的投入的办法缓解了我国粮食需求量增加与耕地 其中心思路是通过市场竞争（粮食贸易）降低我国粮食安全 面积减少的矛盾。但是这些都是以牺牲资源与生态环境为 的成本 Ｊ。有学者把中国农业发展置于经济发展阶段变化 代价的。土地的过度开发造成了大面积的水土流失。有学 的背景之下，认为中国经济发展已经越过了“刘易斯转折 者在研究后指出，仅我国坡耕地一项每年所造成的土壤流失 点”，并且“在中国粮食产业与国际市场接轨在经济上已经 量就达到了１５亿吨；我国黄土高原每生产ｌｋｇ的粮食，土壤 是可行的了”的情况下，在粮食比较优势提高的基础上应该 流失量就高达４０—６０ｋｇ＿３ Ｊ。此外，大量使用化肥、农药、生 “实施主动（开放贸易）的粮食安全战略，改变粮食生产的激 长激素等化学产品，对农业增产的确起到了重要作用，为解 励方式，是一个有利于提高粮食生产能力、保持农业可持续 决１３亿人的温饱问题、支持国民经济持续快速发展做出了 性的选择” 。 贡献。然而，由此带来的土壤板结、地力下降、面源污染、环 二、新粮食安全观与未来粮食安全保障模式 境恶化和食品安全问题也日趋凸显 。统计资料显示，我国 （一）新粮食安全观的提出及其意义。 化肥使用量从１９９０年的２５９０．３万吨增加到２０１０年的 粮食安全是长期问题，我们不但要保障当代人的粮食安 ５５６１．７万吨，增长了１１４．７％；同期我国农药使用量从７３．３ 全，更要考虑子孙后代的粮食安全保障问题。农业资源与生 万吨增加到１７５．８万吨，增幅为１３９．８％。而在此期间我国 态环境的可持续开发作为农业生产、粮食安全可持续发展的 粮食总产量从４４６２４．３万吨增加到５４６４７．７万吨，只增加了 根本保障，只有资源与环境的可持续开发才能保障粮食安全 ２２．５％。化肥、农药使用量的增幅明显高于粮食的增产幅 的可持续发展。因此，未来的粮食安全不只是包含粮食数量 度。从横向比较来看，２００８年我国单位耕地面积化肥施用 上的供给平衡，而且更强调我国农业资源与农业生态方面的 量为４３０．４ｋ：ｇ／公顷，远远高于美国的１０３．１ｋｇ／公顷以及世 安全与可持续发展。我国目前把９５％的粮食自给率作为粮 界平均水平的１１７．２ｋ异／公顷。 食安全并不存在理论与实践依据，未来的粮食安全 （２）粮食安全保障手段从行政计划转变到经济刺激手 应改变一味地强调粮食数量上的基本自给，而是考虑在保障 段以后给我国的财政造成了越来越大的压力。改革开放以 国内粮食生产资源与生态潜力前提下，通过国际粮食市场与 来，我国工业化与城镇化的发展推动国内劳动力、土地、农资 国际农业合作以更低的成本实现国家的粮食安全。简言之， 等生产要素成本的不断上涨。生产要素价格的上涨不但推 我国未来的粮食安全应该重点考虑生态与经济上的可持续 高了我国的粮食价格，而且随着农民种粮机会成本的上升以 性，在保障国内人均消费粮食３５０公斤的“营养安全标准” 及种粮比较收益的下降，农民种粮的积极性受到明显的影 的基础上 Ｊ，积极促进我国农业生产的国际化。实施虚拟耕 响。为了稳定农民种粮积极性，提高粮食产量，国家财政用 地进口战略，一方面合理保护我国的农业资源与生态环境， 于粮食生产的支出逐年上涨。“可以说我国目前的粮食安 另一方面实现农业资源更加合理的市场配置，降低我国粮食 全是建立在巨大的财力基础之上的一种高财政成本的 安全的财政负担与经济成本，最终实现粮食安全在经济与生 保障。一旦的财力不堪重负，整个粮食供给体系就会面 态上的可持续发展。 临风险。’’ （二）中国未来的粮食安全保障模式。 统计数据显示，从１９９５年到２０１０年间我国用于粮食生 在新粮食安全观的指导下，我国未来的粮食安全保障模 产的财政支出⑦出现了快速的增长，确实增幅越来越大。 式应该以粮食安全在经济上与生态上的可持续性为中心。 １９９５年我国用于粮食生产的支出为４２２．１９亿元，２Ｏｏｏ年为 在具体方面应该改变“粮食基本自给”的旧安全观，选 ８５４．６２亿元，到了２０１０年我国的粮食生产财政支出高达 择更加积极开放的粮食安全。在落实新粮食安全保障 ４７３３．９２亿元。１９９５年到２０００年的６年里财政支出年均增 模式中需要有以下两个方面的转变：首先，必须改变我国农 长率为１７％；而２０００年到２０１０年间的１１年里年均增长幅 业的生产方式，从“石油农业”过渡到生态上更可持续的“生 度高达５０％。粮食生产财政投入的增幅明显高于我国财政 态农业”发展模式；其次，要适当降低我国的粮食自给率＠， 收入的增幅和我国粮食产量的增产幅度，这不但给我国财政 提高国际粮食市场对我国粮食安全的贡献水平，以降低我国 预算支出带来越来越大的压力，而且导致我国财政支出的边 耕地资源的生态压力以及财政压力。具体操作方面可遵循 ６２ 以下原则。 粮食产量波动系数依次赋予０．２、０．１、０．４、０．３的权重系数， 第一，从高能耗、高排放的粮食生产方式逐步转向生态 从而把四个指标整合成一个综合指标——“粮食安全系 友好型的粮食生产方式。大量化肥、农药的使用不但增加了 数”。该系数值越接近１，说明一国的粮食安全水平越高。 生产成本，还给生态环境造成了越来越大的压力。此外，大 ④农业“四税”包括：农业税、除烟叶外农业特产税、牧 量农作物秸秆被就地焚烧，不但带来了巨大的温室气体排 业税和屠宰税 放，而且还浪费了秸秆还田后作为有机肥能改善土壤条件、提 ⑤农业补贴包括：粮食直补、农资综合直补、良种补贴和 高土壤的有机质含量的机会。因此，提倡以有机肥代替化肥、 农机具购置补贴 以生物防治替代化学农药的生态农业将是我们未来的选择。 ＠２００８年到２０１１年我国粮食产量分别为５２８７０．９、 第二，鼓励更多的农业企业走出去，开展国际农业合作， ５３０８２．１、５６６４７．７和５７１２０．８万吨；同期我国粮食净进口量 扩大对国际粮食市场的利用能力，以弥补因石油农业转变到 分别为３７１７、４２０３、５９１５和５６７２万吨；因此，在这四年里我 生态农业所造成的粮食减产和适当保护国内粮食生产的资 国粮食净进口率分别为６．５７％、７．３４％、９．７７％和９．０３％。 源与生态潜能。中国仅依靠占全世界８％的耕地面积来养 数据来源于《中国统计年鉴２０１２）和国家统计数据库：ｈｔ－ 活占世界２０％左右的人口本来就是一种世界范围的横向不 ｔｐ：／／２１９．２３５．１２９．５８／ｒｅｐｏｒｔＹｅｒｙ．ｄｏ？Ｉｄ＝２１００＆ｒ＝０． 平等。为了降低我国人口对耕地与农业生态带来的压力，我 ５３４７００３７５０５６０８２３［２０１３—４—１７］． 们必须推动中国粮食生产企业“走出去”，扩大国际农业合 ⑦由于我国财政统计中没有“粮食生产的财政支出”专 作，这也是我国粮食安全与生态可持续发展的必然选择。有 项，因此本文采用估算的方法计算粮食生产的财政支出，即： 学者认为，利用国内国际两种资源来保障我国粮食安全不但 粮食生产的财政支出＝国家财政用于农业的支出×（粮食 是可能的还是必要的，而且适当降低我们的粮食自给率并不 作物播种面积／农作物总播面积）。国家财政用于农业的支 会增加粮食危机的风险Ｌ９ Ｊ。未来中国粮食安全保障应该是 出包括“支援农村生产支出”、“农业基本建设支出”和“农业 统筹国内可持续粮食生产模式与加强国际农业合作、适当提 科技三项费用”。 高粮食进口比例的组合。 ⑧按照粮食问题的预测，２０３０年１６亿人 第三，把“营养安全标准”作为我国粮食安全的保障标 口，人均粮食消费４００公斤计算，我国粮食总需求量为６４００ 准，适当降低粮食自给率，扩大国际农业合作降低我国粮食 亿公斤，而如果以人均粮食消费量为３５０公斤“营养安全标 安全的经济成本，缓解粮食生产财政支出的压力，提高国内 准”作为粮食自给下限的话，粮食自给量为５６００亿公斤。届 粮食安全经济上的可持续发展能力。有学者在对农产品生 时粮食自给率为８７．５％，比目前设定９５％的自给率下降７． 产成本的国际比较后指出，中国适当减少粮食生产，进口饲 ５％。 料粮，增加畜产品生产可以发挥相对优势，降低粮食成 参考文献： 本 。另外，满足“营养安全标准”后即使国际粮食市场出 ［１］朱泽．中国粮食安全问题——实证研究与选 现波动也不至于影响我国的粮食安全。 择［Ｍ］．武汉：湖北科技出版社，１９９８． 综上所述。中国目前的粮食安全状况处于比较高的水 ［２］梁世夫，王雅鹏．我国粮食安全的变迁与路径 平，虽然从短期来粮食数量安全并不存在问题，但是， 选择［Ｊ］．农业现代化研究，２００８，（１）． 由于我国现有的粮食安全存在不足，导致我国现有的粮 ［３］鄂竟平．中国水土流失与生态安全综合科学考察总 食安全是一种脆弱的、短期的数量安全。新粮食安全观的提 结报告［Ｊ］．中国水土保持，２００８，（１２）． 出不但是对我国现有粮食保障的一种矫正，而且也为我 ［４］．以生态文明引领农业、农村发展——关于 国粮食安全保障模式的转变提供了理论依据。只有生产成 建设生态化现代农业和农村的探索［Ｊ］．中国农业大学学报 本以及农业资源、环境两方面的可持续发展，我国的粮食安 社会科学版，２０１１，（４）． 全才能得到长期的保障。因此，我国粮食安全保障模式的转 ［５］李晓俐．ＷＴＯ与我国粮食安全［Ｊ］．粮食问题研 变势在必行。 究，２００７，（５）． 注释： ［６］吴志华．中国粮食安全研究——以合理成本保障 ①联合国粮农组织（ＦＡＯ）用营养摄入量评价一个国家 粮食安全［Ｄ］．南京：河海大学，２００２． 或地区的粮食安全状况。该方法首先测量出一个人每天所 ［７］蔡晡．刘易斯转折点后的农业发展选择［Ｊ］． 需要摄入的热量标准为２１００卡路里，把能量摄入量低于该 中国农村经济，２００８，（８）． 标准线的则为营养不良人群。如果一个国家或地区的营养 ［８］刘晓梅．关于我国粮食安全战略目标与模式的选 不良人１：３的比重达到或超过１５％，则认为该国或地区处于 择［Ｊ］．山西财经大学学报，２００４，（３）． 粮食不安全状态。 ［９］张燕林．中国未来粮食安全研究——基于虚拟耕地 ②根据我国卫生部推荐的营养标准，每人每天需摄入热 进口视角［Ｄ］．成都：西南财经大学，２０１０． 量２４００大卡、蛋白质７Ｏ克、脂肪６５克，这些相当于０．６８１ ［１Ｏ］黄季熄，马恒运．中国主要农产品的生产成本与主 千克粮食。因此，人均每年最低粮食消费量为２４８．５６千克。 要国际竞争者的比较［Ｊ］．中国农村经济，２０００，（５）． ③朱泽给粮食储备率、粮食自给率、人均粮食占有量和 责任编辑刘绛华 ６３
