我国农村社会养老保险文献综述
摘 要：农村社会养老保险是我国步入老龄化社会必须要解决的难题，该问题的解决涉及到农业现代化的实现、农村的可持续发展和社会的稳定。在构建“和谐社会”、建设社会主义新农村的今天，农村社会养老保险越来越受到理论界和广大学术界的关注，笔者梳理后发现，目前已没有学者完全反对社会养老保险，但由于不同的学者基于不同的设立养老保险制度的价值取向和对中国经济现实状况的不同的判断，以致养老保险模式、筹资模式和基金管理方式等方面目前学术界尚未给出定论。
关键词：农村社会；养老保险；现状；出路
一、引言
早就明确指出：“中国有百分之八十的人口住在农村。中国稳定不稳定首先要看这百分之八十稳定不稳定。城市搞得再漂亮，没有农村这一稳定的基础是不行的。” 2006 年我国乡村人口为 7.3742 亿①，占城乡总人口数的 56.1% ②。农业、农民、农村“三农”问题是放在重中之重的问题，农民问题应是其核心，而老年农民问题可以说是农民问题的“硬核”，其能否解决及解决程度、速度如何，涉及到几代人福利。探讨农村养老问题，对农村可持续发展和社会稳定具有很强的理论及现实意义。
二、我国农村养老保险历史发展及现状
我国的农村社会养老保险主要是民政部门从1991年开始在农村经济发达和比较发达地区推行农村社会养老保险试点。根据农民自愿、在组织引导下,从农村和农民的实际出发,保险资金以农民个人交纳为主,集体补助为辅,国家予以扶持,实行储备积累的模式,
建立个人养老保险基金账户,根据积累的资金总额和预期的平均领取年限确定养老金的领取标准,交纳标准和支付标准实行多档次。目前,农村人口老龄化的现象非常明显,开展农村社会养老保险,是我国经济社会结构变化的客观要求,更是应对人口老龄化趋势的重要举措。自古以来,中国农民就用“养儿防老”这样的方式解决自己的养老问题,但是随着改革开放和社会的不断发展,人们的家庭观念逐渐起了变化。越来越多的农村人开始走向城镇,远离故土。越来越多的农村成为老人孩子的“天下”。这就使得家庭养老的难度加大,同时也使社会养老保险的地位日渐提高。
中国是个农业大国,农业人口占全国人口的71%,农村的老人占全国老人的比例达到75%。有数据表明：截至2000年底,全国65岁及以上的人口8811万,总人口的6.96%,同1990年同期相比上升了1.39个百分点,我国人口年龄结构已经开始进入老龄化阶段。2001年底,全国65岁以上的人口9062万,占全国总人口的7.1%。而中国的农村社会养老保险的参保人数也几乎是在同一时间开始下降。1998年,中国农村养老保险发展到顶峰,参保农民8025万人,累计养老基金166.2亿元。但1998年之后,养老金的计息利率大幅度下调,据统计,1993年银行存款年利率为10.9%,2002年下调为1.98%。到2004年上调到2.52%,是农村社会养老保险基金的运行更加困难。十六大之后,国家着重解决三农问题,截至2005年底,参保人数已达到5500万人,累计养老基金达到310亿元,农民养老保险工作正处于恢复之中。但面对如此庞大的老龄队伍,养老保险问题仍然迫在眉睫。
三、我国农村社会养老保险存在的主要问题
(一)农村社会养老保险没有形成一套完整的法律体系
民政部在1992年制定了一部《农村社会养老险基本方案》，确定以县为单位开展农村社会养老保险。市场经济改革动摇了农村的社会结构，更带来了支撑、甚至鼓励养儿防老
这种养老结构变迁的经济基础，我国的农村社会养老保险制度急需变革。作为一项基本的社会保险制度，农村社会养老保险应该有一部统一的法规来规范，但是很遗憾现在我国并没有一部适应现在经济形势的农村养老保险的法规。党的十五大提出，要建立与市场经济相适应，具有中国特色的农村社会养老保险。党的十六大党的十六大提出探索建立农村养老医疗保险和最低生活保障制度;党的十七大也再一次重申,要探索建立农村社会养老保险。目前严重滞后的农村养老方面的立法已经阻碍了农村养老保险事业的发展，使农村养老保险的实施无法可依，都是各级自己制定相关的法规、规范性文件，落实农村养老保险制度。结果有些地方效果很好，落实的很到位，但是很多地方落不到实处，在执行过程中缺乏相应的监管，违法挪用、侵占、克扣农村养老保险金的现象十分严重。1992年的《农村社会养老保险方案》确定以县级为单位，而且将保险对象界定为非城镇户口、不由国家供应商品粮的农村人口，这显然已经不适合当代社会的现状了，对这个方案进行修改就显得十分必要了。农村养老保险主要是依靠行政力量推动，在我国建立社会主义法治国家的背景下，如果没有一部法律赋予行政机关相应的法律权限，就会使行政机关的工作处于于法无据，将会产生大量的社会矛盾，影响依法行政和法治社会目标的实现。
（二）农村社会养老保险的覆盖范围太小，覆盖对象有缺陷
目前我国拥有世界上数量最多的老年人口，其中百分之七十五在农村。据国家统计局统计，我国进城务工者已从改革开放之初的不到200万人增加到2003年的1.14亿人，所以很有必要考虑这个特殊群体的养老保险问题。基本方案中没有体现出对留在农村的农民和进城务工的农民给予区别对待。进城务工的农民既没被纳入到农村养老保险体系中，也没被纳入到城市养老保险体系中，处于法律保护的空白地带。
我国农村养老保险采取农民自愿的原则,鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险。国家对这项工作进行分类指导“:凡是达到全国和全省农民人均收入的农村居民,必须参加养
老保险;凡是已经解决温饱,且基层组织比较健全的地方坚持积极引导和群众自愿相结合;凡是温饱问题还没有解决的地方,暂缓开展这项工作。”我国目前只有经济水平比较好的农村开展了农村社会养老保险，大多数经济发展水平比较低的地方并没有开展农村养老保险。我国开展农村社会养老保险的目的是为了解决农民家庭养老的问题,也就是应该覆盖所有农民社会养老保险体系。经济不发达的农村地区和没有能力投保的贫困农村居民是农村社会养老问题最突出的，农村社会养老保险体系的建立最主要的就是保障这部分农民老有所养。所以,当前的农村社会养老保险制度,并不能真正达到解决农村养老问题的目的。
（三）农村养老的社会保障水平低
现行农村社会养老保险的缴费标准为2元/月—20元/月,共分10档。由于我国农村的经济发展水平低,农民可支配的收入更低,所以大多数地方的农民选择了保费最低的2 元/月的档次投保。这样,农民老年时得到的保险金很少,无法满足其基本生活需要。按《农村社会养老保险交费领取计算表》计算,农民缴费10年后,每月可以领取养老金4. 7元, 15年后每月可以领取9. 9元。如果考虑管理费和银行利率下调或通货膨胀等因素,农民领取的钱可能会更少。这点钱对农民养老来说微不足道。即使每月投保4元、6元甚至是10元,也仍然难以起到养老保障的作用。
（四）农村养老保险金管理风险高、收益低、缺乏监管
目前,我国农村社会养老保险基金以县级为单位统一管理,同时实行县、市、省农保机构三级统筹管理。基金管理过于分散,不能形成规模效益，同时，管理成本却很高,基金运营风险加大。三级农保机构分割了农保基金的运营业务,如果有一级出现大的运营风险,就没有资金来弥补亏损。规定农村社会养老基金只能购买国债或存入国有商业银行,基金增值渠道单一，而且基金存入银行利率明显低于给付利率,出现利率倒挂现象,结果是保险费征收得
越多,基金收支赤字就越大。但随着宏观经济形势的变化,债券和银行存款利率多次下调,加上通货膨胀因素,致使基金增值缓慢。据统计, 2000 年可正常收回本息的基金占基金总额的92.93% ,收回本息有困难的占基金总额的6. 39% ,已确定不能收回的占基金总额的0. 68%。2001 年底,全国216. 0亿元农保基金总额中,存入银行、购买国债和交财政管理的占87% ,非银行金融机构存款、购买金融债券和企业债券、委托贷款、购买股票、直接投资和拆借挪用等占13%。一些地方将农保基金违规存入地方商业银行、农村信用合作社或者非银行金融机构,有些机构因经营不善亏损破产,致使存入的农保基金发生损失。
（五）缺乏社会保障应有的社会性和福利性。
现行的农村社会养老保险对大多数地区来说是更像一种鼓励性或引导性的储蓄,没有真正让广大农民享受到经济发展的成果。《基本方案》规定:农村社会养老保险在资金筹集上坚持以“个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予扶持”的原则。这种三方筹集机制,从理论上来讲是可行的,实际上在全国大多数农村地区根本无法实现。由于农村经济发展滞后,多数乡村没有资金的积累,实行家庭联产承包责任制度以后，集体经济实质上名存实亡，集体经济根本不可能对农村的养老保险金进行补助,因此“集体补助为辅”也就成了一句空话。这些地方的财政也是一般，根本没有能力对农民进行这方面的补贴， 国家扶持仅限于通过对乡镇企业支付集体补助予以税前列支,因此,国家扶持不能覆盖绝大多数的农村地区，国家的扶持实质上起不到任何效果。由于没有国家和集体的补贴,农民自己缴纳养老保险的自觉性和认同度就会降低,对于艰难的农民生活现实来说，子女教育、吃饭穿衣、医疗生活等有时都难以保证,更不可能缴纳养老保险金。因此,在这种资金筹集方式下的农村社会养老保险实际上是一种鼓励性或引导性储蓄。相对城镇职工的基本养老保险实行强制性收缴费制度,个人缴纳占工资3 %～8 % ,企业配套10 % - 15 % ,国家还有财政拨款等,保险金差距自然越来越大。所以,目前的农村社会养老保险没有社会保障应该具备的社会性和福利性的特征,没有考虑目前十分关注的城乡统筹问题,无形中扩大了城乡的差
距。
四、对我国农村养老保险制度的改革建议
（一）完善农村养老保险的立法，为农村养老保险的实施提供法律依据
完备的社会保障体系的建立必须以完备的法律保障为前提，为了使农村养老保险工作规范化、合法化，就必须完善相关的农村养老保险的法律法规。只有这样才能建立起与农村经济发展和社会发展水平相适应的我国农民养老保障体系。
建立《农民养老保险法》的基本原则应该是坚持优先提高效率的前提下兼顾社会公平，农民的养老保险制度应该具有保护生产和保障生活的双重功效。我国的农民养老保险法应该从农村的实际情况出发，低水平起步，筹资标准与待遇标准要与经济发展水平相适应，同时，要坚持个人、集体、国家等多方的资金筹资渠道，主导与农民自愿相结合，制定基本原则与主要，具体由地方制定实施办法。
（二）完善农民养老保险基金筹集机制
我国是社会主义国家，人民是国家的主人，我国的税收取之于民用之于民，所以国家首先应当承担起农民养老保险的国家责任。集体经济是我国重要的经济组织形式，对农村社会的发展应该发挥出独特的作用，承担起农民的养老保险义务，为农民缴纳一部分养老保险金。农民本身就是农民养老保险制度的受益者，其本身就应该承担自己的养老费用，不能仅仅依靠国家和社会的力量。其他的方式只要是能解决农民的养老保险问题，而又不危害社会主义国家的公共利益的筹资行为都应该纳入到基金的筹措范围中来，比如，成都市的耕保基金的制度创新，有些学者提出的以土地换保障的方案都是可以考虑的。坚持多
方筹资，实行基金筹集的共同合理负担机制将有利于明确国家、集体和个人责任权利义务，尽快健全和完善我国农村养老保险制度。
（三）加强农民养老保险基金的管理，确保基金的保值增值
目前，农保管理是以区县为中心，区县农保经办机构充当的是农保基金受托管理人的角色，并不具备资本市场的投资主体资格。因此，在解决农保基金保值增值的问题上，一是可建立省(市)农保基金受托管理机构，集中管理农保基金，即设立具有资本市场主体资格事业法人，受托具体管理和运作农保资金。二是区县农保经办机构负责基金的归集、支付和基金收益分配，除预留适当的备付金之外应划转到省(市)基金管理机构，统一管理运作。
在此方式下，基金投资运营和监管由不同机构负责，商业银行专门负责对受托管理基金投资运营行为进行监督，保确基金安全完整;受托的专门金融机构负责基金运营，保证基金有效增值;区县农保经办机构选择受托投资管理人和托管人。同时，国家要进一步研究制定面向养老保险基金发行特种国债的办法;协调有关部门及金融机构对发行的国债、特种债券及地方债券等，优先安排农保基金购买等，确保其保值增值。
(四)建立农村社会养老保险基金监督机制
一是加强内部监督。建立强有力的行政监督和内部审计稽核机制,通过定期审计及其他手段,加强对基金的管理与监督。二是加强外部监督。可建立由领导牵头,有关职能部门负责人参加的农村社会保险基金监督委员会,对农村社会保险基金实施有力地监督。三是增强农村社会保险资金运作的透明度。四是借助、银监会和的力量,加强对农村社会养老保险资金运营的监督。五是制定农保资金定期审计制度。
五、简要评论
第一，社会养老保险的作用已不容忽视。不过大量文献主要集中在对农村养老保险定性分析，缺乏从定量角度分析农村养老保险的可行性，而且学者偏重对发达地区的研究，对欠发达地区的养老保障问题的讨论十分缺乏。
第二，农村社会养老保险模式仍处在争论之中。在认可中国农村有条件建立社会养老保险以及应该承担该责任的基础上，学者提出要具体问题具体分析地对待农村社会养老保险制度的建立：不同的对象和不同的地区应该有不同的。有学者在借鉴欧洲及东南亚国家经验的基础上，提出了“实物换保障”的理论；还有学者提出“土地换保障”，“住房换保障”等理论，究竟孰优孰劣，莫衷一是。
第三，关于中国基本养老保险筹资模式的选择，是否转轨为基金积累制，学术界一直都没能达到一致。从人口老龄化来看，虽然一般认为人口老龄化将对现收现付制产生冲击，但有学者也提出了相反的观点；从国民储蓄来看，在外生增长理论和迭代模型的分析框架下，结合中国储蓄偏高的现实情况，现收现付制成为一个合适的选择，但如果考虑内生增长理论和迭代模型为分析框架，则会得到相反的结论；从收入再分配来看，若低收入阶层较大，且更加注重社会的公平性，则养老保险制度需更多地考虑现收现付制。由此可见，由于不同的学者基于不同的设立养老保险制度的价值取向和对中国经济现实状况的不同的判断，所得出的关于养老保险筹资模式孰优孰劣的结论大相径庭。
第四，缺乏对非经济影响因素的理性分析。在分析影响农村社会养老保险制度建立的因素时，大多数学者偏爱从经济因素去看问题。事实上，在农村，尤其是在中国农村，笔者认为，传统文化、道德伦理以及价值观等非经济因素在更大程度上阻碍着农村社会养老保险制度的建设。
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