论食品安全危机及其监管体系的重塑
摘要：地沟油事件的性质意味着食品安全的危机，即公众饮食健康保障权面临人为事故的威胁。媒体和有效地放大了地沟油事件的影响力，对采取行动和制定以治理地沟油形成了巨大的政治压力。本文将着重讨论地沟油整治实施中面临六大利益相关者激励不足的问题。那么，治理地沟油需要哪些部门的介入？如何介入以及地沟油隐性产业是如何运转的？其治理的最佳干预点在哪里？针对以上问题，本文构建了一个治理地沟油问题的系统动力学模型，并对若干工具进行模拟分析，以为回答这些问题提供若干线索。
关键词：食品安全危机；监管体系；地沟油事件
一、地沟油事件与公众饮食健康保障权利意识的觉醒
地沟油事件对于今天的公众而言并不是一个新鲜的名词。在过去10多年里，有关地沟油事件的报道断断续续一直没有停止过。早在2001年，CCTV经济半小时联合新华社记者暗访呼和浩特市地沟油市场，以题为《地沟油流过管理漏洞》的报道就引起了当时全国一片震动。2003年11月，郑州市13名民工由于食用“泔水油”而发生了集体食物中毒事件，因抢救延迟，有的农民工甚至出现了晕倒。其后，有关地沟油的查处和事件报道也不时地出现在媒体上。时隔10年之后，最近的一则“吃10顿饭就有1顿是地沟油”的新闻，则再次掀起了轩然大波，大大地刺激了公众对食品安全隐患的担忧和不满。
地沟油事件的性质意味着食品安全的危机，即公众对于饮食健康保障权遭遇人为事故的威胁。一些不法分子和餐饮业者把精炼过的地沟油勾兑到正规食用油中进行销售。更为广义的地沟油还包括劣质猪肉熬炼的下脚油和餐馆自产自销的回锅油，其流入到餐饮环节，从而对于那些购买到被地沟油勾兑过的食用油的公众，或者在餐馆食用了（类似下脚油和回锅油）所谓的广义地沟油的公众而言，其健康显然受到了明显的不当或不利影响。这种不当的健康影响的发生是受到了寻利和不法行为所驱动的。无论从范围和程度上来看，其对于社会公众的影响都是广泛和深刻的。可以说，任何公众都有可能面临购买和食用到地沟油的风险，而且这些地沟油因其质量的劣质程度的差异而对公众健康的长期影响也会各不相同。
当然，媒体对地沟油事件的渲染式报道在一定程度上提高了公众对食品安全问题的关注意识，同时也强化了公众对其饮食健康权利保护以及呼吁保障其权利的意识。
媒体和有效地放大了地沟油事件的影响力，对采取行动和制定以治理地沟油形成了巨大的政治压力。那么，治理地沟油需要哪些部门的介入？如何介入以及地沟油隐性产业是如何运转的？其治理的最佳干预点在哪里？对于不同的干预工具，如何甄别其长期和短期的实施效果差异？哪些政
策工具干预效果更为直接和持久？而哪些干预工具的效果非常间接和微弱？如何评价和地方的一系列地沟油治理措施？针对以上问题，以下依次进行分析。
二、地沟油产业运转的经济与系统动力学逻辑
地沟油地下产业经济运行涉及到一个复杂的系统动力学问题，如图1所示，从餐厨垃圾到成品地沟油的销售之间存在一个很长的产业经济链条。而这一产业链条大体上可以分为三个阶段：
（一）餐厨垃圾处理阶段
应该说，餐厨垃圾的处理大体上有三个流向或模式：一是无害化处理，这取决于当地垃圾处理厂的规模和能力；二是饲料和化工企业收购餐厨垃圾以从事生物燃料加工等，同样，这也取决于当地是否存在相似的化工企业；三是被非法收购用以提炼泔水和加工地沟油。其中，前两条餐厨流向或出路都需要每个城市具备完备的垃圾回收与密闭运输能力。显然，在许多城市，无论是垃圾无害化处理能力，还是垃圾密闭运输能力都是十分缺乏或薄弱的。这无疑会增加餐厨垃圾合法正当化收集的难度。此外，即使以上垃圾处理与收集系统是完善的，也还存在一个餐饮企业是否有激励将餐厨垃圾提交给市政部门指定的垃圾公共收集机构的问题。一旦公共部门收集垃圾时需要向餐厨企业收取垃圾处理费，而非法企业则给餐厨企业支付一定的价钱以购买其餐厨垃圾的话，则公共部门就难以完全控制全部的餐厨垃圾去向，则势必会造成一部分垃圾流向地沟油生产环节之中。
（二）泔水提炼和成品地沟油加工阶段
泔水提炼和成品地沟油加工规模大体上取决于三个方面的因素。首先，非法地沟油作坊的规模及其对餐厨垃圾或泔水的需求水平。显然，非法地沟油生产作坊规模越大、数量越多，则其对餐厨垃圾的需求水平也越高，从而其泔水提炼和地沟油加工能力或规模就会越大。其次，餐厨垃圾的公共密闭收集和运输处理能力越大，则非法泔水提炼或地沟油加工作坊的收购规模就会受到，从而会制约地沟油加工水平。此外，卫生监督管理所和食品药品监督管理局的监督检查和处罚力度也是一个重要的因素，只要卫生监督管理所加强对非法收购餐厨垃圾和泔水的作坊或个人进行严厉的监督和处罚，而食品药品监督管理局加大对非法地沟油生产作坊的查封和处罚，则泔水提炼和成品地沟油加工的活动规模就势必会大大缩小。
（三）成品地沟油流入餐桌消费和勾兑销售阶段
地沟油一旦加工完成之后成为所谓“成品”的话，其面临四种可能的流向。一是饲料和化工企业收购，用于工业用途，这部分地沟油一般是不会流入消费环节的。二是餐厨企业自己加工或委托地沟油作坊加工之后自用的，即这些餐饮企业
会直接将所谓的回锅油用于烹饪或食品制作流程之中，从而公众会容易食用到用地沟油烹饪的食物。由于这类地沟油不会被餐饮企业贴上标签，坐等执法人员查封，通常广义的地沟油所包括的回锅油直接流入餐饮消费环节，由于连检测取证都很困难，其客观上的确难以治理。三是成品地沟油被勾兑到正规食用油之中而被餐饮企业购买，被有意或无意地使用到餐饮消费之中。四是成品地沟油被勾兑到正规食用油之中被公众从超市或商场直接购买到家中进行烹饪消费。对于后两种地沟油销售模式，工商管理部门负有检查和监督职责，即需要提高对超市和商场食用油的抽查力度和处罚力度，不仅包括对勾兑地沟油的生产厂家或作坊给予严厉的处罚包括刑事起诉，而且还包括对超市等商家的严厉处罚，从而增加超市和商场自身提高预防勾兑地沟油的食用油流入消费环节的警惕性和责任意识。
三、地沟油黑市背后的食品安全监管缺失及其实施问题
作为一个隐性产业链，地沟油经济的存在本身就业已证明食品安全监管存在严重的缺陷，当然，这些缺陷主要涉及法规的实施问题。对于地沟油产业经济的规模，国内无论学术界，还是正规的统计部门，都缺乏一个科学可信的数据资料可供参考。不过，从媒体公布的一些学者的研究成果和非常正式的信息来看，地沟油经济的总量大体上还是可窥一斑的。如《中国青年报》的一篇文章就确信“地沟油是个见不得光的产业，想来不会有确凿的统计数字，但并非不能推算。”该文还提供了三个可能的数据渠道可供参考：
一是《北京科技报》第4期报道，“曾有部门为市场上流通的食用油算了笔账，发现每年进口和国产食用油的供应总量比市场上食用油的消费量少了几百万吨。多出来的这几百万吨油从何而来？……这在很大程度上是那些黑心小作坊利益驱使的杰作”。二是何东平教授接受新华社记者采访时说，“据统计，我国每年消耗油脂中的15%(约330万吨)成为废弃油脂。”其中，有多少是从正规渠道被回收利用了，这应该是有统计的。如近日安徽合肥的媒体调查就显示，当地2/3的废弃油脂流向不明。三是何教授的团队曾在武汉做过科学严谨的抽样调查，由此推算出武汉市可提炼泔水油年产量约为15万吨。何教授甚至还计算过我国地沟油全年的总利润为15亿～20亿元。如果总量不明，何来总利润？（邓京荆，2010-03-24）
首先，工具的作用性质包括自愿性工具、补贴、数量和行为规制、服务供给型以及司法工具等。这些不同性质的工具的强制性程度也存在明显的差异，如增加媒体曝光力度、加大社区公众举报奖励力度等就缺乏强制性，具有明显的自愿性特征。比自愿性工具强度更高一些的是所谓混合型工具，如对生物燃料企业收购餐厨垃圾行为的补贴，可以提高餐厨垃圾流向正规渠道的激励水平。相对而言，对企业行为规制的强制性程度和威慑力就大大提高了，如规范餐饮企业对餐厨垃圾的处置行为、打击非法收购餐厨垃圾行为以及直接关闭非法地沟油作坊以及使用回锅油的餐饮企业等。当然，行政处罚和司法工具的强制性和威慑力是最高的，重罚销售勾兑地沟油商品的超市和商家、对提供非法地沟油生产、经营者处以刑事处罚一般而言会大大提升地沟油生产经营者的心理预期成
本。
根据食品安全法第2的规定，生产经营“地沟油”，属于“用非食品原料”生产食品，“添加食品添加剂以外的化学物质”或“用回收食品作为原料”生产食品，是被明令禁止的行为。刑法第144条规定，“在生产、销售的食品中掺入有毒、有害的非食品原料的，或者销售明知掺有有毒、有害的非食品原料的食品的”，构成生产、销售有毒有害食品罪。根据食品安全法第81条的规定，对涉嫌犯罪的生产、销售“地沟油”的行为，食品安全监管部门应依法向机关移送案件，以追究违法者的刑事责任。
其次，从作用范围和作用对象来看，有些工具是针对餐厨垃圾收购者、地沟油生产和加工者的，有些工具是针对公众和媒体的，也有些工具则是针对地沟油商家或超市的，而还有些工具甚至是针对地沟油行政监管部门的。显然，对于不同作用对象的，其工具的实施方式与力度也应存在明显差异的。
此外，工具的实施强度或空间也是极具弹性的。一般而言，服务供给型工具或数量规制性工具易于量化，其工具的实施强度会伴随着允许的数量规模或服务能力的变化而从弱到强呈连续型分布。如垃圾无害化处理、密闭运输能力以及生物燃料加工收购价格的补贴等工具的实施强度虽然高度依赖于的财政投入水平，即的财政投入水平越高，则上述相应的工具作用空间或强度也相应地越高，并且其数量化水平也容易测量。但是，许多涉及到关闭、打击、检查、禁止、举报与罚款等行为干预性工具则相对难以量化，其工具的实施强度系数常常被假设服从从0到1的均匀分布，其系数大小一般被主观假定依赖于相关行政管理部门的监管工作力度。当然，监管的力度到底有多大，无论部门还是研究者与社会公众都无从准确知晓和测度。
（二）和地方对工具箱的选择性倾向
受到社会环境、资源与政治压力的约束，制定时对工具的选择总是存在一定的倾向性或偏好。如哪些工具是和地方所乐于选择实施的？而哪些工具是所不愿采纳和实施的？从出台的地沟油治理的文件来看，无论是还是地方，都主要侧重于两个方面的设计。
一方面，确定不同监管主体的责任边界以及责任主体可供选择的监管行动方式。如江苏省规定了：商务部门要加强餐饮业行业管理，引导餐饮企业诚信经营；农业部门要加强以餐厨废弃物为原料加工的畜禽、水产饲料产品的监管，禁止使用未经高温处理的餐厨废弃物作为饲料饲喂家畜；质监部门要加强食品生产加工环节的监管，严厉打击使用地沟油加工食品的违法行为；工商部门要加强流通环节经营食用油的监管，严厉打击经营地沟油和非正规来源食用油的行为；食品药品监管部门要加强对餐饮服务单位的监管，监督餐饮服务单位建立并严格执行食品原料采购查验和索证索票制度，严厉打击购买使用地沟油、非正规来源食用油的行为；卫生部门要会同有关部门加强食用油的风险监测工作；住房城乡建设（市容环境卫生）部门负责餐厨废弃物收运、处置的监管工作。环保、等部门应
积极配合、主动参与，共同做好地沟油整治和餐厨废弃物管理工作。可见，以上提及的九个部门对地沟油治理都负有某一环节或某方面的监管责任。
另一方面，地沟油治理的出台还划定了地沟油治理的重要领域或关键性范围。多数地方出台的地沟油治理方案都提出了以食品生产小作坊、小餐馆、餐饮摊点、火锅店和学校食堂、企事业单位食堂、工地食堂等集体食堂等作为干预重点，加强对食用油台账和票证的检查以及对餐厨废弃物处理的监督，并依法查处从非法渠道购进食用油、使用“地沟油”加工食品和违规处理餐厨废弃物的行为。应该说，地沟油治理的关键领域的确定不仅缩小了监管部门的行动范围空间，而且也降低了监管与检查的搜索交易成本。
不过，地沟油治理工具的选择性设计的缺陷也是十分明显的，如首先，不同监管部门之间如何协调行动仍然是一个难题。考虑到不同的工具的选择执行责任主体分属不同的行政部门，如何建立健全各相关部门之间的监管信息的交流与反馈、监管执法联动机制和监督检查机制，实现对地沟油和餐厨废弃物的全程监管，以确保不留隐患和死角，这显然是高度困难的，或者说不同监管者之间协调的交易成本是极其高昂的。从对地沟油治理责任主体的规定来看，显然，地沟油治理既涉及地沟油的掏捞、粗炼、倒卖、深加工、批发、零售等环节在内的一条黑色产业链，也涉及食品生产、流通、餐饮服务等多个环节。根据食品安全法第4条的规定，质检部门、工商部门和食品药品监督管理部门分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。于是，在这种“碎片化”的食品安全监管下，各监管部门的确是很难协作的。（宋华琳，2011-09-15）
其次，在具体的工具选择方面，突出了行为监管（取缔、禁止等规制性措施），而对服务供给型与价格补贴类工具的运用相对不足。对餐厨废弃物的资源化利用和无害化处理问题，多数地方一般会提到积极参与国家层面的试点城市的申报，但是，对于如何探索本省区域内各大城市餐厨垃圾的无害化处理能力以及密闭收集能力方面则缺乏具体的措施。尤其是对如何补贴餐厨垃圾资源化（包括生物化工）利用等长期治理模式的关注不足，这其中甚至还涉及对部分轻度违规的非法地沟油生产作坊的合法化改造显然也是值得尝试的。
最后，的执行力度的量化设计与规定过于模糊不清，如有奖举报等。如山西省提出要建立有奖举报制度，支持鼓励群众积极参与地沟油整治和餐厨废弃物管理工作，及时发现举报地沟油非法加工窝点和违规处理餐厨废弃物的单位，倡导人人参与打击不法经营的良好风气。但是，很少地方规定对于举报者的奖励标准或者即使规定了，其奖励水平太低，于是，这一激励性工具往往不能有效地发挥作用。事实上，无论在地沟油的生产提炼还是销售环节，社会公众的举报对于提高监管的有效性都是如此的举足轻重，显然，清晰明确地大幅度提升对地沟油非法加工和销售的举报奖励力度无疑是十分必要的。
五、结论与讨论
地沟油事件通过媒体的传播至少在上塑造出公众的食品安全的危机意识，从而不仅引起了社会广泛的担忧，而且也对治理相关问题形成了巨大的政治压力。如何保障公众的食品健康权利并不是一个空洞的口号，而是需要付出实际的行动的，或者说权利的保障是需要成本和代价的。
本研究运用的系统动力学模型为地沟油治理提供了一个工具选择性干预的逻辑基础。依据这一模型，我们得以判别可以在地沟油产业链中的哪些环节进行了干预，以及应该在哪些环节以及如何干预可以在干预工具与利益相关者的行为之间建立内在的联系机制。并且，基于一些假设的数据，还能为不同工具的效果运用软件进行模拟，从而为决策提供基于若干模拟效果图示的参考依据。
研究还发现了地沟油治理在短期内效果最明显的应该侧重于行政监管部门的执法力度提高以及商场或超市的自我检测力度。而长期干预效果则取决于收购餐厨垃圾的生物燃料化工行业的发展及其控制餐厨垃圾收购市场的能力，以及市政部门支持下的餐厨垃圾密闭收集运输能力与垃圾处理厂无害化处理能力。当然，对和地方干预措施的评估性分析还发现现行干预手段过于依赖于行政部门的执法检查力度，而缺乏系统综合的动态连续性或长效性干预机制。
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（编辑：张小玲）
