统 窜 浅析我国绩效审计存在的问题及建议 戴本骄 温州市审计局 摘要：审计署正全面推进绩效审计，但受到我国制度和经济环境的影响，我国绩效审计的实施效果还不太理想。 本文从我国开展绩效审计的必要性入手，分析了目前我国绩效审计存在的问题，并提出相应的建议，以更好的 促进我国绩效审计的发展。 关键词：绩效审计；必要性；问题；建议 自上世纪４０年代以来，绩效审计在世界上许多国家和 总审计项目数的８５％以上，而这种发展趋势在欧洲其他一些 地区得到了广泛的应用并迅速发展。目前国际上比较认同的对 国家也正日益增强。因此，当我国愈来愈紧密的融入到了全球 绩效审计的定义是１９８６年最高审计机关国际组织的定义，即对 化的浪潮之中时，我国国家审计机关也可以借鉴西方一些国家 部门和公营单位管理公共资源的经济性（Ｅｃｏｎｏｍｙ）、效率性 的历史经验，顺应绩效审计的主流，积极的开展相应的工 （Ｅｆｆｉｃｉｅｎｃｙ）、效果性（Ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｎｅｓｓ）所做出的评价和监督，后来 作与任务。 有学者建议加入环境性（Ｅｎｖｉｒｏｎｍｅｎｔ）和公平性（Ｅｑｕｉｔｙ）这 进绩效审计的发展，在 审计署“十二五”审计工作发展规划 ２．开展绩效审计有助于提升审计的功能、提高 思想，我国在科学发展观的指导下，职能重点定位于 两项内容。我国的绩效审计起步晚，虽然国家审计署大力推 公共资源管理的效益。转型期我们党提出了科学发展观的指导 中提出“全面推进绩效审计，构建和完善绩效审计评价及方法体 构建和谐社会，建设服务。绩效审计作为提高绩效管 系。”但受到我国制度、经济等因素的制约，发展较为缓慢，存 理水平和建立健全部门责任追究的长效机制，为实现 在不少亟需解决的问题。 一治理模式转型提供了目标工具。绩效审计的实行能促使政 府更好地管好、用好所拥有的公共资源，少花钱、多办事、办 ３．开展绩效审计是全面履行法定职责、推进民主法 ．我国开展绩效审计的必要性 随着政治和经济改革不断深入，我国的综合国力 实事，提高管理的效率即绩效。 进一步增强，社会主义民主和法制建设深入人心。同时，经济 的市场化及我国加入世贸组织后国际经济一体化步伐的加 制建设的需要。依法治国、依法行政是一个国家、一个民族文 快，又带来了经济成分的多元化和协调的复杂化，从而提高了 明的象征。加强对权力的监督与制约，使之在和法律范围 监管的难度，而这一系列的转变，又使得绩效审计逐渐成 内活动，是民主法制建设的集中体现。审计法规定，审计机关 为一项非常重要的工作。 的职责是对国家财政财务收支的“真实、合法、效益”进行审 １．开展绩效审计在世界范围内已成为审计发展 计监督，为了全面贯彻审计法，进一步履行其法定职责，审计 的主流。从发达国家来看，美国国家审计总署绩效审计数量占 机关有必要在今后的工作中全面推进绩效审计。 标准时做到：①与拥有的财务资源相适应。如果相关的支出 额制定以后，应当相对保持稳定在几年内保持不变，但由于 标准定的太高，财务资源无法支持，同时也会在很大程度上 客观情况等诸多因素的影响，相应的标准定额会与实际情况 造成资金的浪费。②以历年的支出水平为基础，并结合当前 发生一定的偏差，这就要求相关部门根据需要适时地进行相 的消费水准进行相应的调整来进行相应定额的制定。③具体 应的调整。在保持相关标准定额稳定性的同时，也要兼顾其 情况具体分析，对业务性质不同的预算单位，应当制定不同 适用性。 的定额标准，防止一刀切造成各预算单位之间资源分配不均 的现象。 三、结论 面对越来越激烈的市场资源竞争和越来越复杂的财务关 （２）为了保证相应的定额标准的可操作性较强，不宜对 系，科研事业单位的财务管理应以收支为前提，加大财务管 相关的支出标准划分太细。目前，我国将相关的支出大致划 理的力度，更新观念，不断创新，使科研事业单位的财务管 分为正常经费和专项经费两部分，其中只对正常经费制定了 理向更科学、更规范、更合理的方面发展。只有充分发挥财 相应的标准定额，而在专项经费方面没有涉及到标准定额的 务管理在科研事业单位的核心作用，科研事业单位才能稳定 问题。在科研事业单位的正常经费当中，工资福利支出和对 健康协调发展。 个人和家庭的补助支出都有明确的支出标准定额；而在商品 和服务支出经费当中也包括比较稳定且各单位之间支出差别 不大的支出和不确定且各单位之间差别较大的支出两部分， 修缮费等等，对于前者应当按预算单位的类别制定相应的支 理。只有这样，既可以使各面管理工作符合实际情况，又能 参考文献： ［１】赵燕莉：行政科研事业单位财务管理的改革与创新【Ｊ】． ［２】徐建斌：试论行政科研事业单位财务管理的完善 ［５】李存生：行政科研事业单位财务管理浅探【Ｊ】．会计 前者主要是指办公费和水电费等，后者则是指资产购置费和 财经界（学术版）．２０１２（０５）． 出标准定额，而对后者则应当比照专项经费来进行相应的管 ［Ｊ】．商．２Ｏ１ ２（０５）． ２０１ ２（０９）． 简化相关标准定额的制定工作。一般情况下，相应的标准定 师．８．Ｉ肇 ｅｓ 乱ｅ 统 窜 二，我国绩效审计存在的问题 立性。 目前，关于审计的改革，国内较为流行的看法是我国 过程并不是一蹴而就的，完成审计向立法型的过渡，首先 １．现行我国审计使得我国绩效审计缺乏独 的审计应适时地由行政模式向立法模式转变。但这个 我国实行的是行政型的审计模式，这种模式的特点是 要完成相关法律手续，接着再对国家审计机关进行机构改革和 设审计署，地方各级审计机关在和上级审计机关的 隶属关系的调整。这是一个需要长期酝酿、论证和实施的过程。 双重领导下开展工作，这就使得绩效审计中的既是审 同时，审计职能的发挥还有赖于社会政治、经济、法律、 计客体，又是实质上的审计主体，导致实施审计监督的主体与 文化、道德、意识及审计主体等诸多因素，此间的磨合过程还 被审计监督的对象共处在一个利益主体之内，同时接受同一首 需要较长的时间。就未来的发展趋势而言，立法型审计应 长领导。这一模式使得审计机关常常处在矛盾之中，审计机关 成为我国今后审计的改革方向，以最大程度保证审计机关 对某些涉及地方利益的审计事项不得不采取 “忍让” 态 的性。但就目前阶段而言，审计的变革仍应以稳步推 度。在作出审计处理时，不得不考虑地方领导的意向，作 进的“改良性改革”为主。通过审计的改革，全面推进政 出有利于地方的选择。这在一定程度上影响了审计机关依 府绩效审计。 法审计的性和权威性，不利于绩效审计的健康发展。 ２．推进我国绩效审计法律法规制度建设，建立一套可操 ２．我国绩效审计的法制建设不完善且缺乏评价指标 作性的绩效审计评价指标体系。 体系。 法律法规体系的完善是全面推进绩效审计的保障。首先， 目前我国实施的（（审计法》、 审计法实施条例 、 （《国 修改 审计法》，建立中国绩效审计制度，完善中国审计法 家审计准则》等法规内容已经重新修订完善，虽都提到要实行 律体系。要在《审计法》或相关法律、法规中对国家审计机 绩效审计，但主要还是针对合规性和真实性审计，其中政 关开展绩效审计的法律地位、审计权限、范围、目标等内 府绩效审计内容涉及的并不多，相关细则规定也不明确。在地 容以法律形式加以明确，这样才能在最大程度上保障国家审计 方性审计法规条例方面，只有（（深圳经济特区审计监督条例）） 的性和权威性，为绩效审计的开展提供有利的法制环境。 等少数地方性审计法规条例引入了绩效审计概念，由于缺 其次，借鉴国际绩效审计惯例，根据中国目前的审计环境对政 乏法规条例的硬性规范和标准化要求，造成绩效审计从审 府审计的新要求，建立健全绩效审计的具体准则，以指导 计计划到审计执行至最终的审计结果报告整个程序主观性和随 审计机关工作人员开展绩效审计工作。再次，尽快建立一个科 意性较强，从而降低了绩效审计效率和质量。另外，目前，在 学、规范的评价指标体系，以评价绩效审计工作的质量。 已颁布实施的审计准则和行业审计规范中，均没有较为完 ３．加快我国绩效审计人员的培养，优化审计人员结构。 善的绩效审计方面的规范和准则，至今还没有出台明确的 绩效审计能否全面推进并成功实施，一个关键因素就是绩 绩效审计准则，我国学者对绩效审计评价指标体系的研究 效审计队伍的建设和复合型人才的培养。为此，审计机关要从 主要还是理论探讨，涉及实际运用的不多，这使绩效审计 “量”和“质”两个方面入手培养绩效审计人员。在“量” 的开展难以深入。 方面，审计机关在积极招聘吸收相关的各种专业人才优化审计 ３．我国审计人员的素质不适应开展绩效审计的 人员结构的同时，也可以通过借用民间审计和内部审计部门的 要求。 力量来优化审计人员结构。在“质”方面，审计机关不仅要利 绩效审计涉及的领域跨度大、专业性强，对审计队伍 用多种渠道广泛宣传绩效审计，积极鼓励各级审计机关开 的知识结构、职业判断和业务能力有较高的要求。目前，我国审 展绩效审计实践，让审计人员在绩效审计实践中不断 计人员综合素质尚达不到这些要求。审计人员队伍结构不合理， 得到学习、锻炼和提高。还要积极广泛地组织绩效审计知 目前在国家审计机关工作的审计人员大多是学会计和管理出身， 识的专业培训，让大多数审计人员逐步掌握绩效审计 不能满足绩效审计的需求，缺少即具备审计理论知识和实践能力， 的基本知识。使审计人员不仅通晓会计、审计以及相关的法律 又热悉经济、法律、工程、金融等相关专业知识的复合型人才。 知识，还要掌握数学、管理学、统计学、运筹学、经济学等其 因此，审计队伍的综合素质、创新精神的局限性，审计人员的定 它学科的知识。另外，还要积极鼓励绩效审计人员工作的创新， 式思维与知识结构的单一化，成为深入开展绩效审计的一大 包括理论创新、工作创新、方式方法的创新，以及对优秀审计 阻力。 成果的创新。 ４．我国对开展绩效审计的重要性认识不够。 受我国政治、经济、文化、历史、法律、社会等诸多因素 影响，部门自觉接受监督的意识还不强，社会公众对 绩效审计的认识度也参差不齐。有的行政部门及其负责人认为， 参考文献： 依法审计就是审计是否存在违反法律法规，至于决策、、 【１１蔡春：绩效审计论【Ｍ】．北京：中国时代经济出版社， 管理等方面存在的问题，是改革发展中的问题，并不违法，因 ２００６． 而不是审计的事，也不能审计。这种行政部门和社会公众对政 ［２】梁小平：绩效审计存在问题及改进措施【Ｊ】．绿色 府绩效审计认识的滞后已经严重阻碍了绩效审计工作在中 财会，２０１ ２（０５）． 国的开展。 ［５】盎巧玲．我国绩效审计技术路径及治理机制分析 三．推进我国绩效审计的建议 ［Ｊ］．会计之友，２０１２（１ ５）． １．改革我国绩效审计，促进我国绩效审计 ［４】陈全民高茹英赵涓：基于ＧＡＧＡＳ视角的我国 发展。 绩效审计研究【Ｊ】．北京交通大学学报，２０１２（０４）． Ｃｈ ｎａ ｂｕｓ ｎｅｓ中ｓ国ｕｎ经ｄａ贸ｔｅ Ｉ・２２９・
