第 卷第 期 东Ｊ／Ｊ、Ｕ ４匕农业大学学报（社会科学版）业／ 于十 ＼ Ｉ上＿石 Ｊ可—＝ｒ， ，Ｖｏ１．８ Ｎｏ．６ － ２０１ ０年１ ２月 Ｄｅｃｅｍｂｅｒ ２０１０ 土地征收中的 “公共利益＂ 解读 陈 杉 （东北农业大学，黑龙江哈尔滨１５００３０） ［摘要］ 本文以土地征收制度为研究视角，对“公共利益”与保障私权的关系进行探讨，讨 论用界定“公共利益”来保障私权的思路，分析关于“公共利益”的逻辑悖论及“公共利益”与 滥用征收权的关系，认为立法应对“公共利益”的范围做出明确界定，最后对“公共利益”之辨 进行小结。 ［关键词］ 土地征收；商业利益；公共利益 ［中图分类号］Ｄ９２２．３ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２—３８０５（２０１０）０６－０１６８－０３ 能进行出租和转让，且对用地方式进行严格的用 一、关于“公共利益”的逻辑悖论 途管制，集体土地进入国有土地市场的唯一途径 《》和《土地管理法》明确规定了土地征 就是土地征收。伴随经济的高速发展，在现有的 收的目的仅限于“公共利益”。１９９８年我国《土地 法律制度下，“商业利益”目的所需的大量土地， 管理法》第五章“建设用地”第４３条规定，“任何 只能通过土地征收制度才能解决。 单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法 ２００４年８月修改的《土地管理法》仍然没有 申请使用国有土地，国有土地包括国家所有的土 解决这个问题。也就是说“授予了国家土地 地和国家征收的原属于农民集体所有的土地”。 征收的权力，但未对这种权力的行使做出具体的 就具体征收目的而言，《土地管理法实施条例》第 ，致使对公共利益的解释成为职能部门和主 ２条规定，建设单位基于能源、交通、水利、矿山、 要行政领导自由裁量的权力。”个别现行法律规 军事设施需要，可以申请土地利用总体规划确定 定与“公共利益”的目的存在矛盾，导致在我国土 的城市建设用地范围外的土地。由此推知，这些 地征收实践中各类开发区、商品房成片开发用地 范围均属于公共利益的范围。《土地管理法实施 都是通过征收的方式来最终达到目的。因此 条例》第１７条规定，国家进行经济、文化、国防建 从宏观上讲，要想从根本上解决这个“逻辑悖 设以及兴办社会公共事业，可以征用集体所有的 论”，必须从改革我国的集体土地制度人手，让集 土地。文化、国防建设和兴办社会公共事业毫无 体土地也能出让、转让、出租和抵押等，这样就可 争议应属于公共利益的范畴，但经济建设难免有 以为“商业利益”用途寻求土地，以满足各种主体 “商业利益”之虞。另外，我国《城市房地产管理 的需求。 法》要求城市规划区内的集体土地，经依法征收 后，方可将其国有土地使用权有偿出让（用于房 二、“公共利益”——滥用征收权的合法外衣 地产开发等非公益项目），将土地征收扩大到非 公共利益需要范围。这些规定与《》和《土地 许多发达国家有关土地征收目的表述为 管理法》将土地征收的目的仅限于“公共利益”相 以满足“公共利益”需要为必要条件。“公共利 违背，实际上形成了一个逻辑悖论。 益”保证了进行土地征收时目的的合法正当 究其原因，我国对集体土地和国有土地实行 性。许多学者指出在我国土地征收的实践操作中 两种使用制度，国有土地可以实行有偿使用，可以 存在公共利益的内涵遭到扭曲与滥用的现象，需 进行出让、转让、出租和抵押等；而集体土地则不 要通过界定“公共利益”来避免征收权的滥用。 ［收稿日期］２０１０—０６—０４ ［基金项目］黑龙江省教育厅２００８年度人文社会科学研究项目（编号：１ １５３２００８）的研究成果 ［作者简介］陈杉（１９７７一），女，黑龙江牡丹江人，东北农业大学法学院讲师；研究方向：民商法、村民自治法 第６期 陈杉：土地征收中的“公共利益”解读 ・１６９・ “公共利益”未必是治“征收权滥用”之良药，这恐 怕是“公共利益”不能承受之重。 事实上，我国征收权被滥用应该有更多的原 因。把棍子打在“公共利益”的头上，只能是理论 者的一厢情愿。同时借鉴是一件好事，而脱离了 事物存在的环境有可能达不到我们预想的目标。 我们在向其他国家借鉴成熟的经验时，不要忘记 有的国家已经是现代化国家，而我们国家正步人 现代化的行列。对于现代化国家而言，所需要的 的定义方式，其实该“概念”并不能反映事物的本 质属性和关系，同日本规定的５１种情形一样仅仅 阐明了“公共利益”的范围（外延），而未能反映概 念内容。 因此，上述三种立法体例都未能给出“公共 利益”概念。公共利益这种“罗生门式的概念”最 大特色表现在其内容的不确定性，亦是公益的受 益人及利益的“抽象性”，对公益概念的认知，将 逐渐由对“不确定多数受益人”的重视，转向对公 土地远不及发展中国家在农村迈向城镇化、现代 化的进程中所需要的土地那么迫切。在我国的现 代化过程中，城乡差距长期存在，城乡之间始终存 在着一个“农村向城市索取资金”和“城市向农村 索取土地”的问题，资源配置的经济学规律不可 避免地要使集体土地涉足城市房地产市场的。西 方的宪政和法治再发达，跟我们也存在一个时差 的问题。我们作为参照系的国家在进行经济建设 的时候所面临的国际环境和我们毕竟不一样。 三、土地征收中“公共利益”的确定 （一）对“公共利益”概念三种立法体例的评 析 “公共利益”简称“公益”，相似的用语有：大 众福祉、社会福祉、公共福利、社会福利、公众利益 等。并且每一个社会都有它自己通过法律秩序力 图实现的目标。实现法律目标的途径是：承认一 定的利益，确定法律确认这些利益的限度，在确定 的限度内尽力保护得到承认的利益。公共利益也 就是这样一种需要不断明确的利益。 有学者建议我国立法应界定“公共利益”概 念，并认为按照立法体例有三种模式，还举出了相 应的例证：一是采抽象概括式规定，即仅在立法中 概括规定土地征收须出于公共利益目的，以发挥 法律的灵活性。二是采取具体列举式，以防止公 权力滥用。三是采取抽象概括兼具体列举的立法 模式，兼具稳定性和弹性。 事实上，由于“公共利益”概念本身的抽象 性、高度的概括性以及内容的不确定性，没有哪个 国家或地区的法律给予“公共利益”以明确定义， 上面所说的这三种规定严格说来都不能称之为概 念。德国基本法第１４条规定的“‘公共福祉’被 解释为是经过选择的、重大的且特别的公益，并非 所有的公共利益都可以成为征收财产的借口”。 这里“公共福祉”（“公共利益”）用了三个形容 词，即选择的、重大的、特别的，而这并不能反映事 物的本质特征，这种抽象解释只能告诉我们“公 共利益”很重要，但究竟是什么并没有说，因此这 不是在给“公共利益”下定义。我国地区的 “土地法”第２０８条规定列举了“公共利益”的九 种情形，有人认为这就是一种列举与概括相结合 益的“质量”之上，易言之，所谓最重要的社会利 益，是以的基本精神来决定，对此，既是对少 数的受益人的扶助措施，亦可认为是合乎现代公 益之概念。 各家学说亦是见仁见智，这些观点总体来讲， 第一，是想在“公共利益”与“商业利益”之间划一 条“楚河汉界”，让二者之间从此“泾渭分明”。但 二者并不是截然分开的，而是在某种情况下相互 促进、相互转化而交织在一起。某些利益表面上 看来是商业利益，也可能具有公共利益的属性。 第二，试图区分开“公共利益”与“私人利益”。私 人利益中蕴涵着公共利益，从这个意义上说，公共 利益是一个相对的概念。在私人利益数量足够多 的时候，也可以转化为公共利益，正所谓“公共利 益”是“私人利益的总和”；即使是某些特定的社 会成员受益的集体利益，如果有更多的不特定的 人受益，也可能会转化为公共利益。公共利益泛 指对象不确定的为社会全体或多数人享有的利 益。个人利益本源上符合公共利益要求，个人在 追求个人利益的同时也满足了公共利益。城仲模 认为，因为公共利益代表共同的、长远的个人利 益，是个人利益的最终价值指向，两者具有一致 性，“公益”本身可能全部或部分与“个人利益”重 叠，但是也可能相对立。公共利益与个人利益的 最终融合是理想状态，公共利益必须以个体利益 为基础，并最终落实到个体利益之上。公共利益 说到底是为我们谋求更多的私人利益，商业利益 表面来看某些人获利，但是企业缴纳税款，促进就 业，拉动经济增长，这也是为公共谋利益，让更多 人从中受益。公共利益的不确定性主要就表现在 “公共”的不确定性和“利益”的不确定性。 （二）“公共利益”缘何不能明确界定 对公共利益的内容作出明确界定确实十分困 难，主要原因在于公共利益概念的宽泛性、内容的 发展性、内涵的不确定性以及层次的复杂性。“公 共利益”作为性原则是不可定义的，因为“公 共利益”与“正当程序”“公平…‘法治”“”等 原则概念一样具有相当程度的模糊性和不确定 性。“公共利益”概念更多体现的是统治者的思 想，不同国家、不同时代、不同情况下对这个问题 有不同的理解，不同的执法尺度。不同政体下公 东北农业大学学报（社会科学版） 第８卷 共利益的表达是存在相当大的差异性的，它只能 对“公共利益的需要”规定了包括国防设施建设 在最终价值诉求上表达为共同体全体成员的普遍 的需要在内的七种情况，对非因公共利益的需要 利益，而什么是普遍利益，如何将社会全部成员的 进行的拆迁问题也予以明确规定。虽然该征求意 单个利益要求整合为公共利益，借助于什么都是 见稿针对的是房屋拆迁，但对土地征收中“公共 难题。公共利益与商业利益、私人利益更是一种 利益”与“商业利益”的区分有积极的借鉴意义。 辩证统一的关系。因此，我们应将重点放在如何 鉴于我国在经济快速增长阶段土地征收中出 规范征收行为本身，如何采取有效的措施保证在 现的问题比较多，也可以通过制定专门的《土地 征收过程中农民的权益不受侵犯。现代意义的公 征收法》对“公共利益”事业的范围做出大致的规 共利益是一个高度抽象和弹性极大的范畴，且由 定。但我国即便作出规定，完成工业化和城市化 于公共利益具有动态特征，立法可能永远无法对 过程应适当保持一定时期较宽的征地范围。 公共利益作出一个固定、周全而精准的定义。 同时，既然公共利益是一个不断需要被解释 （三）法律可规定“公共利益”的范围 的概念，那么亦可以通过司法判例和法律解释来 由于各国对公共利益均采纳了不确定的 扩展公共利益的范围，明确其具体界限。正如有 用语进行了规定，由此引发一个在实务中如何确 学者所讲，并没有一个先验的公共利益概念，一切 定公共利益的具体适用范围的现实问题。立法虽 有赖于立法者的“创制”之后，公共利益的内容方 然不可能详细规定何为公共利益，但是可以对现 会产生。立法者是以概括的“价值观念”予以立 阶段大家达成共识的“公共利益”的范围作出明 法。但是，由于立法者实际上并不享有公共利益 确界定，以区分“商业利益”。 的“最后决定权”，而作为法律条文的适用机 在不同领域内，在不同情形下，公共利益是不 构——行政与司法才能够使公共利益的内容得到 同的，情况相当复杂，物权法难以对公共利益作出 可能的“确定性”。司法解释亦可对“公共利益” 统一的具体界定，还是分别由单行法律作出具体 与“商业利益”进行审时度势的判断。 规定较为切合实际。现行法律如信托法、测绘法 已经对公共利益的范围作了一些具体界定。 参考文献： 公共利益的范围界定必须遵循一定的原则。 ［１］ 胡锦光，王锴．我国上“公共利益”的界定［Ｊ］． 一是必须是绝大多数人的利益或全体人的利益， 中国法学，２００５（１）：１８～２７． 而不能是少数人的利益或少数集团的利益；二是 ［２］胡建淼，邢益精．公共利益的法理之维——公共利 必须涉及与公共物品有关的事项，必须由公权力 益概念透析［Ｊ］．法学，２００４（１０）：５～６． ［３］ 陈新民．德国公法学基础理论［Ｍ］．济南：山东人 介人，不能通过市场解决。国家的目的就是最大 民出版社．２００１：４８６． 限度地促进公共利益，实现社会“最大多数人的 ［４］ 王利明．物权法草案中征收征用制度的完善［Ｊ］． 幸福”。 中国法学，２ｏ０５（６）：５９． ２００９年１月２９日法制办公布了《国 有土地上房屋征收与补偿条例（征求意见稿）》， Ａｎａｌｙｓｉｓ Ａｂｏｕｔ ｔｈｅ Ｐｕｂｌｉｃ Ａｄｖａｎｔａｇｅｓ ｄｕｒｉｎｇ ｔｈｅ Ｌａｎｄ Ａｃｑｕｉｓｉｔｉｏｎ Ｃｈｅｎｇ Ｓｈａｎ （Ｎｏｒｔｈｅａｓｔ Ａｇｒｉｃｕｈｕｒａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｈａｒｂｉｎ Ｈｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ １５００３０） ［Ａｂｓｔｒａｃｔ］Ｔｈｅ ｐａｐｅｒ ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎｓｈｉｐ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ａｎｄ ｔｈｅ ｐｒｏｔｅｃｔｉｏｎ ｏｆ ｐｒｉ－ ｖａｔｅ ｒｉｇｈｔｓ；ｄｉｓｃｕｓｓｅｓ ｔｈｅ ｄｅｆｉｎｉｔｉｏｎ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｔｏ ｐｒｏｔｅｃｔ ｔｈｅ ｐｒｉｖａｃｙ；ａｎａｌｙｚｅｓ ｔｈｅ ｌｏｇｉｃ ｐａｒａｄｏｘ ｏｆ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ，ｔｈｅ ｒｅｌａｔｉｏｎ ｂｅｔｗｅｅｎ ｔｈｅ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ａｎｄ ｔｈｅ ａｂｕｓｅ ｏｆ ｔｈｅ ｒｉｇｈｔ ｔｏ ｌｅｖｙ；ｓｕｇｇｅｓｔｓ ｌｅｇｉｓｌａｔｉｏｎ ｓｈｏｕｌｄ ｄｅｆｉｎｅ ｔｈｅ ｓｃｏｐｅ ｏｆ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ ｔｏ ｃｌｅａｒｌｙ；ｇｉｖｅｓ ａ ｆｅａｓｉｂｉｌｉｔｙ ａｎａｌｙｓｉｓ ｏｎ ｔｈｅ ｃｏｌｌｅｃｔｉｏｎ；ａｎｄ ａｃｑｕｉｓｉ・ ｔｉｏｎ，ａｎｄ ｆｉｎａｌｌｙ ｇｉｖｅｓ ａ ｓｕｍｍａｒｙ ｏｆ ｔｈｅ ａｒｇｕｉｎｇ ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ． ［Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ］ｌａｎｄ ｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ｃｏｍｍｅｒｃｉａｌ ｉｎｔｅｒｅｓｔｓ，ｐｕｂｌｉｃ ｉｎｔｅｒｅｓｔ
