公众参与行政立法的思考 口北京２０２２年冬奥会和冬残奥会组织委员会纪斌 在全面推进中国特色社会主义建设中，依法治国 始终是文明民主社会经济活动的根本保障。而目前在 我国的立法实践过程中，公众参与立法意识较弱，也 存在民众无法真正参与行政立法的过程，形式主义严 重、基本程序规定缺失、公众实际参与不足等问题势 必造成本就不够完善的行政立法程序更没有被立法 者落到实处。因此，我国的行政立法程序亟需走专业 化、正规化的发展路径。 通过对比国内外法律制度与实践的不同，笔者试 图从制度创设的角度，提出如何完善我国行政立法中 的公众参与程序，期望能够尽快确立或完善行政立法 公开、行政立法动议、行政立法听证等具有代表意义 的立法程序。 一、公众参与行政立法的理论背景 从历史发展来看，随着社会经济生活日趋复杂， 管理事项也越来越多，单纯依靠立法机关相对冗 长和复杂的立法过程，无法满足行政管理的需要，即 使存在对行政立法非议的看法，行政立法也已经在事 实上成为现代国家的普遍立法形式。从现实情况来 看，社会发展导致行政事务愈发复杂多变，为能够及 时应对突发事件，行政立法权逐步扩张使以三权分立 为基础的代议制民主受到影响，在有些国家和地区， 行政权比立法权强大是不争的事实。 笔者认为，公众参与行政立法程序从本质上讲， 就是公众从远离到进入行政立法机关原本封闭、神秘 的立法过程，并试图努力影响行政立法结果的活动。 在民主法治国家，法律，特别是与民众关系密切的行 律法规的制定过程，就应当向民众公开立法信 息，并广泛听取与采纳民众意见，再通过法定程序上 升为人民共同意志的过程。作为行政立法主体的行政 机关，享有立法权力的同时，不能滥用权力，而要接受 权力给予者的监督与质询，有义务为民众建立并拓宽 参与行政立法的路径，使公众能够持续、有效的参与 到国家社会法治建设的进程中来，使公民真正成为国 家事务、社会事务的管理者。 公众参与是在行政立法权打破代议制民主的既 有模式的情况下，民主参与理念的进一步表现。民主 意味着国家权力应当掌握在人民手中，立法决策 应当体现人志。然而，不容置疑的历史告诉我们， 也能从民主制度中生发出来，脱离选民和群众的所 谓民选机关，很可能因为利益选择背叛选志，甚至 做出伤害公众的决策行为，民主的危机就不可避免了。 二、公众参与行政立法制度实践与启示 严格的法律程序是现代法律的一个基本原则，也 是行政立法所必须遵从的。该原则对英美宪政的发展 有着举足轻重的影响，不符合或违反正当法律程序原 则的法律条款或程序设置都将难以长期存在。 英国公众参与行政立法的主要程序就是公众咨 询，咨询是主动向利益团体和受影响的团体征求意见 的过程，是一种双向的交流，可以发生在从问题确认 到对现行法规进行评估的整个规制过程的任何阶段 吴浩著：《国外行政立法的公众参与制度》，中国法制 出版社２００８年版第６９页。 就美国行政立法而言，公众参与渗透到立法理念 和程序制度设计的方方面面。美国联邦部门、州 和县（郡）、市行政机关的立法过程及其形式虽然 各有不同，但都集中体现了联邦《行政程序法》和《信 息自由法》的精神。美国的立法信息公开公告制度，也 为公众参与行政立法提供了条件和平台。作为象征议 会制民主的议会大厦，在美国各州基本上是向所在选 区公民开放的。而州议会会议均以公开议事为原则， 以不公开为例外。除此之外，美国也较早地建立来了立 法公众听证制度，这种听证制度以议会听证为基础。 是我国一切法律的母法，在我国的法律体系 ３１ 中居于最高地位，为保障公民的参政议政权，提高公 其中的重要参与者是民主法治国家建设的必然要求。 民参与社会主义社会建设和治理的积极性，我国从建 我国要发展社会主义法治，一方面需要在实体法上完 国初开始就在中对公众参与权做出了明确规定， 善民法、刑法、行等基本法律制度，一方面则需要 而这些性规定也为公众参与行政立法程序的形 在程序法上下功夫，行政程序法是程序法体系的有机 成和发展奠定了重要基础。 组成部分，而公众参与行政立法程序则是行政程序法 ２０００年３月１５日颁布的《中华人民共和国立法 的重要内容。没有公众的广泛参与就会导致行政立法 法》，将中的原则性规定进行了一定程度的具体 缺乏民主正当性，没有公众的广泛参与制定出的行政 申述，其中《立法法》第５８条的规定《立法法》第５８ 法规在实行过程中也总会遇到各种各样的阻碍。我们 条：行规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、 应当用发展的眼光看待立法程序的变化，树立公众参 组织和公民的意见。听取意见可以采取座谈会、论证 与行政立法的理念，借鉴国外程序法的优秀经验，走 会、听证会等多种形式。首次以法律的形式肯定了行 出一条具有中国特色的公众参与道路。 政立法公众参与的理念，并确立了几种常见的参与形 第一，确立公众参与行政立法的配套制度，这需 式，如座谈会、论证会、听证会，遗憾的是并没有对具 要从两方面出发：第一方面，确立行政立法动议征集 体形式做出详细规定。但我们仍然要肯定《立法法》中 程序。立法动议是立法程序的第一步，有价值的立法 关于公众参与的各项程序规定的积极意义，这是我国 动议才能推动形成完善的法律。第二方面，完善行政 立法机关对扩大公众参与国家公共事务范围的有益尝 立法听证制度。听证制度的完善有利于利害当事人， 试，让公众参与行政立法的行为有法可依。 也有利于行政立法机关。我国目前行政立法听证仍然 随后２００１年颁布的《行规制定程序条例》 处于比较简陋的状态，与英美国家相比，我国没有完 ２００１年１１月２６日第３２１号令公布，自２００２ 整意义上的听证程序。为此，我们有必要在听证热中 年１月１日起施行和《规章制定程序条例））ｚｏｏ１年１１ 进行冷思考，改进我国的听证程序。 月２６日第３２２号令公布，自２００２年１月１日 第二，推进法治宣传，提高公众的法律意识和参 起施行从诸多方面细化了《立法法》中关于公众参与 与能力。我国的行政立法程序问题并不单单是法律制 行政立法程序的规定。 度问题，也与社会公众的法律意识、公众参与立法的 公众参与行政立法的行政主体需进一步广泛化。 能力息息相关。从公众自身参与意识来看，改革开放 我国公众参与行政立法制度设计并不完善。虽然《立 以来，我国的经济突飞猛进，公众积极响应国家号召， 法法》、《行规制定程序条例》和《规章制定程序 参与社会经济建设。但对于社会建设，社会公众往往 条例》等三部法律都对公众参与行政立法的程序做了 缺乏参与动力，尚未形成明确的参与意识。 规定，但《行政程序法》尚未制定，整度设计仍然 就目前来看，法治宣传是提高我国公众参与意识 比较简陋，很多程序规定不完整或缺乏可操作性，没 和参与能力的主要方法。公众立法参与意识和参与能 有明确的程序性法条造成公众参与行政立法的过程 力的提高并非一朝一夕之功，让普通老百姓从知法、 不统一、方式不正确、结果不具有指导性意义。 懂法到以，再到积极参与立法，是一个漫长的 公众参与行政立法的程序需要法定化。从《》 过程。 的具体规定来看，公众参与权实际上是知情权、表达 总之，公众参与行政立法是一个非常庞杂的研究 权及监督权相复合的结果。作为我国公民权利的 课题，我们站在法学的立场上思考这项问题，但又深 延伸，为了保障该项权利，完善行政立法制度，我国亟 知不能仅仅停留在法学的领域中，从社会学、政治学、 需制定统一的《行政程序法》，形式上的统一能够克服公 心理学、经济学的角度反复思考这个问题可能会有更 众参与行政立法程序散落各法律所造成的不必要的矛 多的收获。我国的行政立法民主化道路起步较晚，我们 盾与重复，提高程序的统一性、规范性和实操性。 需要努力分析外国公众参与行政立法的优秀案例，学习 三、我国公众参与行政立法制度的完善 他们的优秀立法经验，在一项项具体程序中透露出的法 律逻辑，去粗取精，大胆借鉴，从立法理念、立法技术、制 行政立法程序纷繁复杂，但杂而有序，公众成为 度设计等各个方面提高我国的程序立法水平。 ３２
