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诬告陷害行为的纪法认定和处罚
作者：许士友
来源：《法制与社会》2019年第05期
摘 要 近年来，随着全面从严治党的深入推进，基层党员、群众利用各种信访渠道，举报了一大批违纪违法甚至犯罪的党员干部，发挥了重要监督作用。但是，也有一些人怀着各种不良动机，以举报违纪违法或犯罪行为之名，行诬告陷害之实。本文针对这一现象，就如何认定诬告陷害行为，如何进行纪法衔接进行了探讨，以期明确关于诬告陷害行为的纪法认定和处罚，进一步推动纪检监察事业的发展。 关键词 诬告陷害 行为性质 纪法衔接
作者简介：许士友，党校（国家行政学院）2016级博士研究生，北京市密云区纪委案件审理室主任，研究方向：刑法、行、监察制度。
中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.180 党的以来，随着全面从严治党的持续深入推进，基层党员、群众利用各种信访渠道，举报了一大批违纪违法甚至犯罪的党员干部，发挥了重要监督作用。但是，实践中也有一些别有用心之人，怀着各种不良动机，以举报违纪违法或犯罪行为之名，行诬告陷害之实。“在特定历史背景下，诬告陷害之风一度猖獗，不仅严重破坏了人们的信任感和安全感，也严重损害了国家的威信。”①剖析诬告陷害行为的主客观特征，准确进行纪法认定和处罚，具有十分重要的意义。
一、诬告陷害行为的特征
根据主观意图、客观行为和情节轻重的不同，诬告陷害行为在不同情况下可分别构成违纪行为、违法行为和犯罪行为。为了论述方便，笔者就以诬告陷害的犯罪行为为研究重点，谈谈纪法衔接视角下如何认定诬告陷害行为的性质。 （一）诬告陷害行为的客体
诬告陷害行为的客体就是诬告陷害行为所侵害或者威胁的党内关系或社会关系。在刑法理论界，对于诬告的客体大致有人身权利说、司法作用说、择一说和并合说。②笔者倾向于人身权利说。因为自1979年刑法颁布以来，在新旧两部刑法典中，诬告都被写入“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章中。按照目的解释论的观点，我国刑法将诬告写入“侵犯公民人身权利、民主权利罪”一章，体现了我国刑法的目的是保护公民的人身权利。与此同理，《中华人民共和国治安管理处罚法》也是将诬告陷害行为置于“侵犯人身权利、财产权
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利的行为和处罚”一节中进行规定；2003年《中国党纪律处分条例》也是将诬告陷害行为规定在第十三章“侵犯党员权利、公民权利的行为”中；2016年《中国党纪律处分条例》由于坚持纪法分开，将全部违纪行为按照违反政治纪律、组织纪律、廉洁纪律、群众纪律、工作纪律和生活纪律进行分类，取消了“侵犯党员权利、公民权利的行为”专章，而是将诬告陷害行为规定在第七章“对违反组织纪律行为的处分”中，但即便如此，也是与“侵犯党员的表决权、选举权和被选举权”、“压制党员申诉”、“其他侵犯党员权利行为”等条款并列。据此可以推断，不管是党纪党规，还是国家法律，对诬告陷害行为进行处罚（处分）的主要目的，都在于保护被诬告陷害者的人身权利。 （二）诬告陷害行为的客观方面
诬告陷害行为的客观方面就是诬告陷害行为的客观外在表现，也就是为党纪国法所规定的，说明诬告陷害行为侵犯公民人身权利的各种客观事实。主要包括：
1.有特定的行为对象。首先，诬告陷害行为的对象必须是“他人”。自己不能举报自己的犯罪事实，即便会对司法机关或者纪检监察机关的正常履职造成影响，如果自己举报自己也只能叫自首，不能认定为诬告陷害。其次，诬告陷害行为的对象也必须是特定的。可以用明确指出名字的方式，或者虽然没有明确指名道姓，但是从其已提供的信息可以明确判断出是某个人。另外，这个特定的对象可以是自然人，也可以是法人，而且对人数要求也没有具体。③ 2.有捏造事实的行为。也就是说，行为人通过捏造部分或者全部违纪、违法或犯罪事实，从而可能引起有关机关对他人进行党纪政务处分、行政处罚或刑事追诉的危险。也就是说，行为人举报的事实必须全部是客观真实的，只要存在捏造的事实，哪怕只是一小部分，但是足以引起被捏造对象人身权利受到损害的可能，此种行为就是捏造事实的行为。
3.有将捏造的事实进行告发的行为。行为人必须有对其捏造的事实采取行动的行为，这种行为可以是举报、申诉、检举等等。如果没有采取告发行为，就不能引起纪检监察机关、机关或司法机关对特定对象的党纪政务处分、行政处罚或刑事追究，就不构成诬告陷害行为。 （三）诬告陷害行为的主观方面
诬告陷害行为的主观方面就是行为人对实施诬告陷害行为及其后果所持的心理态度。在刑法理论上，诬告是目的犯，行为人必须在主观上具有蓄意诬告陷害他人的目的，该主观条件是构成诬告的前提条件。因此，对于诬告，行为人的主观方面只能由直接故意构成，间接故意和过失不构成诬告。至于诬陷行为的动机， 是各种各样的。从执纪、执法和司法实践来看， 有的是出于图财， 或者出于嫉妒等复杂的动机；有的是在实施违纪、违法或犯罪行为的过程中， 被他人发觉， 为了掩盖自己的行为， 便捏造事实， 反诬他人； 有的是为了达到个人的某种政治目的， 对与自己利害有关的人进行诬告；有的是因为自
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己有违纪、违法或犯罪行为， 怕知情人检举揭发， 便恶人先告状； 有的是出于私利， 巧施阴谋诡计， 诬告陷害他人等等。④实施这些行为，行为人都有意图陷害他人的非法目的。 （四）诬告陷害行为的主体
诬告陷害行为的主体就是故意捏造违纪、违法或犯罪事实向有关机关告发的直接行为人。关于诬告陷害行为的主体，有关党纪党规和法律法规均未作任何性规定。实践中，诬告陷害行为的违纪主体可以是一般党员、党员领导干部，也可以是非党员公职人员；诬告陷害行为的违法或犯罪主体， 则需要达到法定责任年龄、具有责任能力。其中，《刑法》第二百四十三条第二款特别规定：“国家工作人员犯前款罪（诬告）的，从重处罚。”法律强调这一主体， 是因为国家工作人员负有国家赋予的执行特定公务的职责和权力，如果其利用自己的职权和地位实施诬告陷害，不仅会对被诬告陷害的对象的人身权利造成更大的伤害，而且还会严重损害国家的信誉，损害司法权威，从而造成更加严重的社会危险。⑤综上，诬告陷害行为的违纪主体可以是任何人，违法犯罪主体则必须是我国刑法规定的法定责任年龄并具有责任能力的人。国家工作人员犯诬告的，属于结果加重犯。 二、诬告陷害行为的未遂形态
诬告陷害行为有无未遂形态，理论和实践中观点不一。在刑法理论界，对于诬告有无未遂形态、既遂标准是什么，主要存在以下几种观点：
第一种观点认为，本罪是结果犯，以被诬陷的对象最终受到刑事处罚为既遂标准。⑥诬告陷害行为是否构成犯罪，必须致使被诬告陷害对象最终受到刑事处罚。即便行为人完成了诬告陷害行为，但是最后判决被诬告对象无罪，那么行为人便不构成诬告。
第二种观点认为，本罪是行为犯，不管纪检监察机关或者司法机关是否对被害人开展了纪律或刑事追究，只要行为人捏造事实，采取了诬告陷害的行动，向有关机关告发，就构成诬告。⑦也就是说，不管被诬告陷害的对象最终受到怎样的处理，只要行为人采取了诬告陷害的行为，就构成犯罪。
第三种观点认为，本罪的既遂标准是纪检监察机关或者司法机关听到了行为人的口头告诉或收到了行为人的诬陷材料。不管最终纪检监察机关或者司法机关是否审阅材料、开展执纪审查、立案侦查或提起诉讼，只要有关机关收到了或听到了，诬告即构成既遂。⑧第三种观点跟第二种观点都认为，构成诬告，行为人都必须有捏造事实诬陷他人的行为，但也有明显区别。第二种观点要求行为人最终还要实施主动的告发行动，而第三种观点是不管行为人最终有没有向有关机关告发，只要最终有关机关收到或者听到了，即构成既遂。
第四种观点认为，确定本罪是否既遂，应以诬告陷害行为是否使被诬陷者的人身权利受到了实际损害为标准。被诬告陷害的对象的人身权利受到了损害即构成诬告既遂，反之，
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如果被诬告陷害对象的人身权利没有受到侵害，则不构成犯罪。纪检监察机关或者司法机关对行为人提供的诬告材料，采取了措施，例如执纪审查、立案侦查等，被诬陷的对象受到了实际侵害，就构成犯罪。但是，如果行为人捏造的事实不可信，纪检监察机关或者司法机关并没有对行为人诬告的对象开展活动，那么被诬陷对象的权利也就没有受到任何影响，此时，是犯罪未遂。⑨
笔者赞同第四种观点。如前所述，不管是党纪党规还是国家法律，对诬告陷害行为进行处罚（处分）的主要目的在于保护被诬陷者的人身权利。因此，被诬陷者的人身权利是否受到实际侵害是诬告陷害行为是否构成既遂的标准。这一标准不仅适用于诬告陷害的犯罪行为，也适用于诬告陷害的违纪违法行为。具体来说，如果行为人捏造的事实不足以使被诬陷者受到刑事追究，且司法机关实际上也没有采取行动，则有以下几种可能：
1.举报材料是由党员或党员干部捏造，后被纪检监察机关获取并对被举报者进行了纪律审查，则构成违纪行为，行为人应该受到党纪处分。
2.举报材料是由一般群众捏造，后被纪检监察机关获取并对被举报者进行了纪律审查，则构成违法行为，纪检监察机关应将案件交由机关处理，行为人应该受到罚款或拘留的行政处罚。
3.举报材料被机关直接或间接获取，并对被举报者进行了刑事侦查，则构成违法行为，行为人应该受到罚款或拘留的行政处罚，行为人若是党员或党员干部，机关还应该在实施行政处罚后，将案件材料移送纪检监察机关，由纪检监察机关给予行为人党纪处分。 三、诬告陷害行为与错告、检举失实行为的区分
《中国党章程》、《党员权利保障条例》和《关于保护检举、控告人的规定》等党内法规规定，党员有权以口头或书面方式向党的各级组织直至负责任地揭发、检举党的任何组织和任何党员违纪违法的事实；有权要求处分违纪违法党员；有权要求党的组织罢免或者撤换不称职党员领导干部的职务。
如果行为人出于举报目的，且情况属实或基本属实，则是该行为人行使党员权利的正当行为，不构成诬告陷害。有的属于“错告”，也就是指行为人在正当告发活动中发生差错，错告对象，或者错告事实。有的属于“检举失实”，就是指由于情况不明或者认识片面而使检举揭发的情况与事实不完全符合。这些都是因为客观原因造成的，因认识的局限性和客观事实的复杂性导致“错告”和“失实”，没有诬告陷害行为的主观方面要件，不构成诬告陷害行为。
现实生活中，由于主客观情况制约，检举失实经常会发生， 但这和诬告陷害行为有着实质差别。群众检举告发有时是出于公心，认为其已掌握了可靠真实的犯罪证据才举报告发。而
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诬告陷害行为的主观意图就是故意陷害他人，是无中生有、捏造虚假事实，从而达到陷害他人、满足私利的目的。
四、诬告陷害违纪违法行为与犯罪行为的区分
诬告陷害违纪违法行为与犯罪行为的共同之处表现在：行为相同，即行为人都存在故意捏造事实予以告发的行为。主要区别主要在于：一是看事实性质。根据行为人捏造的不同事实，如果行为人捏造的是一般违纪违法事实，则只能构成一般违纪违法行为；如果行为人捏造的是犯罪事实，则可能构成犯罪行为。二是看主观意图。违纪行为、违法行为和犯罪行为的主观意图不同。构成违纪行为，行为人必须具有“使他人受纪律追究”的目的，“主要是指党纪追究、政纪追究和根据国家法律法规以及企事业单位或者其他社会组织的规章制度进行的其他纪律追究。”⑩构成违法行为，按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条的规定，行为人必须具有“企图使他人受到刑事追究或者受到治安管理处罚”的目的。而构成犯罪行为，行为人的目的则是“意图使他人受刑事追究”。三是看主体身份。构成违纪行为，行为人必须是党员或公职人员；构成违法或犯罪行为，行为人可以是党员或公职人员，也可以是一般群众，只要达到法律规定的违法主体或犯罪主体的责任年龄和责任能力即可。四是看情节轻重。根据我国刑法规定，蓄意捏造虚假事实告发他人并不一定构成犯罪，在结果上必须达到情节严重，才构成诬告。情节严重一般是指捏造严重的犯罪事实进行告发、诬陷行为采用的手段恶劣、多次诬陷他人或者诬陷多人，造成比较严重后果等。如果捏造犯罪事实进行告发但情节不是很严重的，可根据《刑法》第十三条规定，不作为犯罪处理，对行为人按一般违纪违法行为对待。具体而言，如行为人系党员或公职人员，可依据《中国党纪律处分条例》或者《中华人民共和国公务员法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等有关规定，给予党纪政务处分，或者先依据《中华人民共和国治安管理处罚法》给予治安管理处罚再给予党纪政务处分；如行为人系一般群众，可移交机关，依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第四十二条规定，给予罚款或拘留的行政处罚。
综上，诬告陷害违纪违法行为与诬告陷害犯罪行为在事实性质、主观意图、主体身份、情节轻重等方面都有不同，执纪执法和司法实践中要区别对待，恰当处理，不枉不纵。 注释：
①阮齐林.中国刑法各罪论.中国大学出版社.2016.249. ②张明楷.刑法学.法律出版社.2016.901.
③⑨李希慧.诬告若干问题研析.法学评论.2001（6）. ④钟仁伟.略论诬告.现代法学.1983（3）.
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⑤郑大群.谈诬告的特征.社会科学.1985（9）. ⑥郑广宇.诬告刍议.河北法学.1983（3）.
⑦高铭暄主编.刑法学（下卷）.中国人民大学出版社.1999.849.
⑧赵秉志主编.妨害司法活动罪研究.中国人民大学出版社.1994.55-56. ⑩中国党纪律处分条例精读·组织纪律.中国方正出版社.2016.28.
