社会发展◇ 农村养老服务问题研究 ◎文／陈强关法林雷越群赵卫红张神 现阶段，我国已进入快速人口老龄化 劳一生，相当一部分老年人晚年生活难保 取决于家庭的经济状况，对于大部分农村， 时期，老龄人口以年均３％的速度递增。在 障，虽然儿女多，但在老人的赡养费上却 收入低仍是面临的主要问题，这种情况下， 统筹协调城乡一体化发展方面，解决农村 养老服务问题面临巨大压力，老年人的养 老服务需求与社会养老资源供给矛盾突 出。这个问题能否得到解决，直接关系到 农村老年人的生活质量，关系到农村社会 的和谐稳定和城乡统筹发展，也关系到整 个国家的经济发展、政治稳定和社会进 步，关系到全面建成小康社会宏伟目标的 实现。 一、农村养老的现状及成因 （一）农村养老的现状 一是精神负担和生活负担加重。调研 发现，与子女一起共同生活的农村家庭的 老年人，他们的老年生活令人担忧，长年 带病还要从事繁重的家务劳动。尤其是相 当一部分家庭青壮年劳动力外出打工，整 个家庭的负担完全落到了老年人身上，他 们既要为家庭安全、照顾好家庭而操心， 又要为家庭的生计进行繁重的家庭劳动， 这部分农村家庭的老年人生活过得非常 劳累。 二是独居老人生活难以自理。农村 的很多家庭因家中的多种原因和矛盾， 老年人不能与子女们在一起共同生活， 随着年龄的增加，进入晚年，独居老年人 成了一道凄凉的风景线。他们的责任田 难以耕种，患病后无钱去医治，只能是拖 一天是一天，这部分农村老年人生活过 得非常贫苦。 三是儿女赡养老人难保障。过去常说 “多子多福”，但我们在调查走访中发现， “多儿多女累爹妈”却是对多子女老年人 们生活的一个真实写照。他们为儿女们操 相互推诿，还把老人当成生活上的累赘。 （二）农村养老问题的成因 是老龄化比重加大，老年抚养系数 上升。“六普”资料显示，驻马店市城镇老 年人口为２２．９万人，老龄化比重为 １０．７５％；乡村老年人口为７９．１万人，老龄 化比重为１５．５１％。乡村６Ｏ岁及以上人口 比重高出城镇４．７６％。 二是养老观念差，法律意识淡薄。养 老问题是社会和谐的一项重要工作，维 护老年人的合法权益，确保老年人的生 活水平和质量，有利于化解社会各种矛 盾，促进社会公平，弘扬中华民族养老、 敬老的优秀文化。而当今社会，相当一部 分人养老观念淡薄，把老年人不当“财 富”而当“包袱”。 三是社会救助养老保障范围窄，农村 社会保障缺乏。社会救助养老的形式主要 表现为“五保”制度以及为困难老年人“送 温暖”“送光明”等活动。将“五保”老人在 敬老院等地集中供养，社会救助养老只能 作为农村养老的补充形式，难以惠及广大 农村老年人口。 二、农村养老服务的主要模式 及困境 （一）家庭养老模式 家庭养老是以个人的终生劳动为基 础、在家庭内部进行代际交换的“反哺式” 养老方式，也是现阶段农村的主要养老形 式。在调查中发现，农村家庭养老在新时 期面临着一系列困境，家庭养老功能有弱 化趋势。一是务农收入水平低，养老经济 支持不足。家庭养老中老年人的生活水准 老年人基本的生存权、发展权在多大程度 上可以得到保障，值得我们思量。在我们所 调查过的几个村委，情况并不乐观。二是家 庭小型化。我们所说的一对夫妇赡养４个 老人的“四二一型家庭”，在调查中这种现 象尚不普遍，但是存在分家的习俗。分家的 同时“分老人”的习俗本质上也是家庭小型 化。三是年轻人外出务工，家庭远距离分 散。由于农业机械化程度的提高，务工来回 奔波的成本的提高，在农忙时寄钱回家请 人帮忙搞夏收、秋种的情况日益普遍。一些 农村地区常年只有老年人和小孩留守，这 加重了年轻人照料老年人的困难。四是道 德风险。家庭养老的重要基础是传统的孝 道观念，这在很大程度上决定了子女赡养 老人义务的履行情况。调查中发现，作为被 视为经济负担的老人面对的是漠视甚至辱 骂。家庭养老依赖家庭的经济状况和家庭 成员的道德观念，难以对家庭养老状况设 立统一的标准或者对子女的赡养行为进行 监督。 （二）机构养老服务模式 目前，农村机构养老还有不少困境，主 要表现：第一，养老服务机构建设水平较低。 农村养老服务机构主要是农村敬老院。敬 老院主要承担集中供养“五保”对象。目前 农村敬老院主要存在的问题：一是养老入 住率不高。如河南的西平、遂平和上蔡县部 分敬老院，入院率不到５Ｏ％，农村敬老院 只供养符合条件的老人，不对社会老人开 放，希望进入养老机构但不符合入住条件 的老人只能望“院”兴叹。二是服务队伍专 业化程度不高。从调研情况看，除了少数敬 老院有为数不多的经过专业训练的养老护 需 Ｉ ６３ ◇社会发展 理员以外，绝大部分养老院缺乏专业养老 护理员，专业服务水平低，服务方式单一。 稳定。从基层敬老院了解到，“五保”对象 模式，适合于经济较好的城郊地区。服务工 作试点单位建立了以生活照料、医疗卫生、 多问题的重要途径。将敬老院登记为全额 拨款事业单位，既有利于养老队伍建设，提 高专业化水平，又能够有效解决社会各界 三是供养和从业人员标；隹待遇低，队伍不 健康保健、文化娱乐、精神慰藉、法律维护 年老多病，有的人一年得住几次医院，虽说 医疗有新农合，基本上不需要花钱，但住院 的效果看是比较好的；居家养老作为农村 老人主要养老模式，如果提供有效的公共 等等为养老内容的养老工作机制，从试点 对养老机构实行资助渠道不畅的问题。对 公办养老机构所需经费，要列入财政预算， 并建立自然增长机制。对社会组织兴办或 得有陪护人的费用；再加上过年给老人点 “压岁钱”，添置个新衣，现行的供给标；隹有 些捉襟见肘。第二，养老服务机构建设的 各项优惠落实难。早在２０００年，国务 院就转发了《关于加快实现社会福 利化的意见》，要求对社会福利机构在用地 等方面给予优惠；２００５年民政部下发 了《关于支持社会力量兴办社会福利机构 的意见》，２０１３年９月１３日印发 了《关于加快发展养老服务业的若干意 见》，在规划、建设、税费减免、医疗、用地、 用水、用电等方面提出了一系列优惠扶持 ，鼓励和支持企事业单位、民间组织、 个人等社会力量投资兴办养老机构。之后， 各级也相继出台了不少好，鼓励 企业、民间组织和个人创办社会养老服务 机构。但从实施情况看，国家规定的鼓励 性优惠涉及多个部门，由于缺乏具体 的措施，没有形成有效的工作协调推 进机制，在实际执行中难以落实。第三，法 律保障缺失，赔付风险高。目前相当一部 分老年人的家属认为，既然已经将老人送 到养老机构，养老机构就应该承担全部责 任。老人身体素质较差，容易发生意外，大 部分养老机构又不具备医疗能力，老人发 病时无法第一时间救治。一旦老人受伤、 生病或死亡，老人家属很可能巨额索赔，甚 至提出不合理要求。 （三）居家养老服务模式 居家养老服务是和社会力量依托 社区或村委会，为居家的老年人提供生活 照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等方 面服务的一种服务形式。它是针对农村城 市化进程加快而形成的一种主要养老服务 ６４ ｌ 篱 服务支撑，能够在很大程度上缓解农村老 人养老难题。但目前这一块基本上还处于 “各家老人各家养”的状态，忽略了农村老 人的社会属性。 （四）互助养老服务模式 互助养老是目前农村养老服务新出现 的一种模式，也是最可行、最适合农村特点 的养老服务方式。各地区互助养老的名称 不同，以就近建立（新建或改造）集中居住 点为依托，以互助服务为核心，形成一种介 于机构养老和居家养老之间的灵活方式， 让老年人既不离开乡土，又能获得相对规 范的照料服务。互助养老模式顺应了养老 服务社会化需求，有效利用了农村养老服 务资源，一定程度上解决了、社会、家 庭在养老服务上的困境。 三、加快农村养老服务体系建设 的建议 （一）强化统筹规划 结合新农村建设、村庄改造，本着就 近、方便和实用的原则，同时规划建设村级 养老院；及各相关部门在土地、规划、 立项、资金、等方面予以大力支持，要 优先考虑养老机构用地问题；要充分发挥 村民自治功能，推进日间照料中心等养老 服务设施建设；要依托行政村、较大自然 村，充分利用农家大院等，建设日间照料中 心、托老所、老年活动站等互助性养老服务 设施。 （二）创新机制 目前，农村养老机构的主体是敬老院 和福利中心，对敬老院实行事业单位法人 登记改革，是切实解决困扰农村敬老院诸 者运营的养老机构通过购买服务或政 府加大投入、运营补贴等多种方式予以支 持。各级要建立专项扶持基金，制定实 施细则及可操作性的方案，扶持农村养老 服务机构建设。 （三）拓展服务内涵 养老服务事业将是未来服务业的重 要内容，必须对养老服务事业起主导 作用。要充分发挥公办养老机构的示范引 导作用，公办养老机构（福利院、敬老院） 要转变思想观念，在满足农村“五保”对象 集中供养需求的前提下，支持乡镇“五保” 供养机构改善设施条件，转变到兼顾社会 寄养老人，充分发挥现有养老机构资源作 用，提高运营效益，增强护理功能，使之成 为区域性养老服务中心，为养老服务提供 示范引路作用。养老机构要能提供生活照 料、精神慰藉、心理调适、康复护理、临终 关怀、紧急救助等服务，形成多层次、多方 式的养老服务内容，满足不同层次老年人 的养老服务需求。 （四）建立专业化养老服务队伍 建立社会化与专业化相结合的养老服 务队伍，是实现养老服务事业可持续发展 的重要保证。要加强农村养老服务专业人 员培养，提升养老服务专业化水平。大力开 展专业知识和职业技能培训，逐步建立养 老护理人员职业资格制度，持证上岗，为老 年人提供生活照料、护理和陪护等专业化 服务；进一步整合人力资源。扩大养老服务 队伍来源渠道，建立大中专学生实习、见习 制度。加强医院和养老机构的合作，实现资 源共享。 （作者单位：驻马店市统计局）
