第ｌ６卷第４期 黄河科技大学学报 ＪＯＵＲＮＡＬ ＯＦ ＨＵＡＮＧＨＥ Ｓ＆Ｔ ＵＮＩＶＥＲＳⅡＹ ２０１４牟７月 Ｊｕ１．２０１４ Ｖ０１．１６ Ｎｏ．４ 我国基层民主协商实践的困境及出路探析术 楚向红 （河南党校党史教研部，河南郑州４５００１０） 摘 要：积极发展基层民主协商，对进一步推动我国基层民主建设，进而推动整个社会主义民主建设，有着重大的现实意 义。积极有效地推进基层民主协商工作，必须以提高民主协商的实效为目标，针对当前民主协商实践中存在的突出问题，必须探 索破解的途径和对策。 关键词：基层；民主协商；问题；对策 中图分类号：Ｄ６２１文献标识码：Ａ文章编号：１００８－５４２４（２０１４）０４－００６５－０３ 报告第一次明确提出“社会主义协商民 主制度”的概念，对“健全社会主义协商民主制度” 作了全面的规划和部署，提出要“积极开展基层民 主协商”，对新形势下进一步做好基层民主协商工 作提出了更高更新的要求。基层社会应以精 对公共事务的参与度、知情度和选择度，在一定程度 上推进了基层权力公开透明的运行，这对于防止权 力异化，避免“暗箱操作”，是十分必要的。另一方 面，通过民主协商，群众在充分掌握信息的基础上， 参与民主决策、民主管理，实现了有效的民主监督， 从而减少了对的不信任感，增加了对党和 的信任基础，有利于基层社会的反腐倡廉建设。 （四）有利于维护基层社会的和谐与稳定 我国社会正处于转型期，基层社会的各类矛盾 也逐渐凸显，严重影响到社会的和谐与稳定，需要认 真对待，积极探索解决的途径。民主协商的开展，能 神为指导，积极开展民主协商理论研究和实践的探 索，不断推进基层民主协商工作深入健康有序开展。 发展基层民主协商的重大现实意义 一、（一）有利于扩大基层群众的有序政治参与 协商主体的广泛性、协商渠道的灵活性等特点， 决定了民主协商可以通过广开言路、广求善策的方 式，使不同阶层的群众都能够充分表达自己的意见 和诉求，从而扩大基层群众的有序政治参与，确保他 们的人民民主权利得到最大程度的实现。 （二）有利于促进基层公共决策的民主化和科 学化 够使广大群众通过合法的渠道，合理地表达自己的 意见和建议，能够有效消除群众的不满和怨气，使一 些带有苗头性、倾向性的问题和矛盾得到及时化解， 减少社会冲突，从而确保基层社会的和谐与稳定。 二、我国基层民主协商实践中存在的主要问题 民主协商坚持在主体多元化的前提下，通过公 我国的基层民主协商实践取得了一定的成果， 也积累了一定的经验，但也存在着一些问题和不足， 主要表现为以下几个方面。 众广泛、平等的参与，使公众畅所欲言，公开、自由、 充分地表达自己的意见和要求，通过理性的坚持和 退让求得“最大公约数”，在利益最大化的基础上取 得共识。从这个角度来看，这样产生的公共决策更 能体现，提高了决策过程的透明度，符合最多数 人民群众的利益和意愿，增加了群众对相关、决 策的肯定、认同和支持。 （三）有利于加强基层社会的防腐倡廉建设 民主协商的广泛开展，是加强基层社会依法行 （一）协商意识有待进一步增强 一方面，基层和的协商意识不强。有 的基层干部对民主协商不热情、不积极，在协商过程 中居高临下，颐指气使，使民主协商形式化；有的基 层干部也参与了协商过程，但却敷衍地执行协商结 果，使民主协商的实效大打折扣。另一方面，部分基 层群众的协商意识不高。有的在协商前对协商主题 没进行深入细致的调查研究，对相关法律法规 理解不透，协商的质量有待进一步提高；有的缺乏民 使权力、推进反腐倡廉建设的关键环节。通过广泛 深入地开展民主协商，一方面扩大了广大基层群众 收稿日期：２０１４—０４—２８ 作者简介：楚向红（１９７９一），女，河南禹州人，讲师，硕士，研究方向为党史。 基金项目：２０１１年度国家哲学社会科学基金规划重大项目招标课题《中国特色社会主义政治发展道路研究》（１１ＺＤ０７１）。 黄河科技大学学报 主平等意识，在协商过程中对领导唯唯诺诺，不敢发 表自己的真实意见和看法；有的缺乏监督的勇气，在 协商结果的落实上不敢实施有效的追踪。 （二）协商主体平等有待进一步保障 民主协商良好运行的一个前提条件，就是协商 主体的平等。在当前基层民主协商的实践中，还程 度不同地存在着协商主体不平等的现象，影响着民 主协商的有效性。基层协商民主的主体往往会涉及 实际生活中体现出来。在我国的法律体系和相关文 件中，既没有明确授权任何一个机构、团体或者个人 对协商的过程、协商的结果进行评价监督，也没有建 立一套明确完整的评价监督指标体系。在监督主体 缺失的情况下，协商成果的落实便具有很大的弹性。 （六）协商制度有待进一步健全 因缺乏国家层面的刚性制度和原则保障，造成 了基层民主协商实践中缺乏一些必要的制度建设。 到、和群众，和因为掌握着绝对优 势的权力资源、信息资源和社会资源，成为强势主 体，因此在民主协商实践中很容易出现主导的 局面。一些党政干部有明显的政治优越感，要么高 高在上，对协商不屑一顾；要么盛气凌人，操纵协商 的过程和结果，影响了民主协商的实效。 （三）协商范围有待进一步拓宽 一方面，协商的内容狭窄。目前，基层民主协商 的议题大多是涉及经济、文化、生态、社会等非政治 性内容，对敏感而深刻的政治问题，一般都避而不 谈，协商主题的广度不够。有些地方和组织者还存 在着应付现象，选择的协商主题尽量规避群众关心 的热点与难点问题。另一方面，协商主体的范围狭 窄。我国基层民主协商的参与度还比较低，主要是 社会知名人士和精英分子，一般的普通民众特别是 社会弱势群体，难以实现有效的参与。 （四）协商程序有待进一步规范 基层民主协商程序不规范是一个突出问题。基 层和主导民主协商现象的普遍存在，使协 商议题、协商议程、协商结果都很容易受组织者及相 关领导偏好的影响。具体表现为事先内定协商议题 或方案；有选择性地安排协商人员；刻意压缩协商人 员了解信息、阅读材料和参加讨论的时间；协商过程 中避重就轻，敷衍表态等。还有很多地方的基层民 主协商，每次都是选取固定的几个人作为协商主体， 协商信息及过程都不对群众公开，这就使协商程序 的民主性、规范化大打折扣。这样的民主协商只是 走过场，结果群众的怨言很多，甚至出现了即使办了 好事，群众也不买账的现象，不仅损害了相关部门的 公信力，也伤害了群众参与民主协商的积极性和主 动性。 （五）协商成果有待进一步落实 民主协商的最终目的是为了取得共识并得到采 纳、办理和落实，但在基层民主协商实践中，因为体 制内外缺乏必要的监督和问责制度，导致协商结果 的贯彻落实还不太理想，协商的意见和建议很难在 尽管在有的地方和基层也出台了一些文件和规定， 制定了民主协商的制度，但这些文件、规定和制度一 般都过于笼统、宽泛，缺乏可操作性。例如，民主协 商的议题由谁提出；什么样的问题才是重大问题，必 须协商；如何确定协商的人员和数量；如何建立协商 结果的监督和反馈机制等，这些方面的规定都还十 分模糊。因为没有明确的制度规范，各地在具体的 民主协商实践中都程度不同地存在着随意发挥的现 象，影响了民主协商实效的提高。 三、推进基层民主协商实践的途径和对策 积极有效地推进基层民主协商工作，就必须以 提高民主协商的实效为目标，针对当前民主协商实 践中存在的突出问题，探索破解的途径和对策。 （一）增强民主协商的意识 在我国的基层民主协商实践中，无论是协商的 主体，还是协商的内容，大多都涉及到和。 因此，基层民主协商的成效如何，在很大程度上取决 于当地、的重视程度和支持力度。哪个地 方和的民主协商意识强，哪个地方的民主 协商实践就能有效开展。这就要求基层、 在思想上高度重视民主协商工作，进一步增强民主 协商的责任意识，提高民主协商的积极性和主动性， 不断加大对民主协商工作的重视程度和支持力度。 同时，还要对领导下的、、政协等工作 机制统筹协调，形成强大的民主协商合力，切实把重 大问题必须经过民主协商作为科学决策的重要环 节。此外，还需要加大对民主协商工作的宣传力度， 使民主协商的理念深人人心，增强群众的民主协商 意识，提高他们民主协商的积极性和主动性。 （二）保障协商主体的平等 “机会和社会认为的平等是有效政治参与或者 完全的公共职能及最低条件。”…协商主体平等是 民主协商的本质要求，也是有效开展民主协商的前 提条件。如果协商主体之间不平等，不仅会影响民 主协商的过程，也必然会影响民主协商的结果，那 么，这样的协商只是流于形式，走个过场，没有任何 楚向红：我国基层民主协商实践的困境及出路探析 ６７ 实质性的意义。因此，在基层民主协商的实践中，要 确保参与协商的主体之间的平等地位，在协商过程 中不能有强势群体和弱势群体的区别，更不能出现 任何一方主导协商过程和结果的现象。这就要求在 民主协商的制度设计中，必须有相关的制度来保障 各协商主体的地位平等和机会平等，抛弃传统的 “官本位”思想。只有这样，民主协商的实效才能够 在实践中充分体现出来。 （三）拓宽民主协商的范围 一方面，要不断扩大基层民主协商的主题范围。 基层社会所面临的问题主要还是民生问题，因此，民 主协商的议题，绝不能走形式，搞应付，而应该在充 分调查研究的基础上，确定基层群众普遍关心和关 注的问题。例如，征地问题、拆迁问题，等等，既充分 体现了民主协商工作的现实意义，也增加了民主协 商工作对基层群众的吸引力。另一方面，要不断扩 大基层民主协商的主体范围。目前，参与民主协商 的主体大都是在社会上有一定影响和一定地位的社 会精英分子和知名人士，普通群众的参与度不高，这 也是当前基层民主协商实践中很难听到群众真实的 意见和诉求的重要原因。针对当前这种代表陛不足 的问题，必须不断扩大民主协商的参与主体，适当增 加基层干部、普通群众、网民及其他社会弱势群体代 表的数量，以便听到更加广泛和真实的意见与建议， 增强基层民主协商的代表性和实效性。 （四）规范民主协商的程序 “民主程序的选择具有决定性作用。” 规范的 协商程序，不仅是提高民主协商实效的保证，也是确 保民主协商结果公正权威的必要条件，因为它可以 最大程度保证协商内容的真实性和协商结果的公正 性。从这个层面上讲，民主就意味着按程序办事。 因此，除了进一步完善民主协商的制度设计外，在具 体的民主协商实践中，必须按照制度来推进程序。 例如，第一时间公开协商的内容，让协商主体尽早了 解和掌握与协商主题相关的资料和信息；只要不是 涉及到重大机密，要尽可能地做到协商过程的公开， 并确保参加协商的主体有平等的参与、提问、表决的 机会；协商共识一旦形成，要尽早公之于众，并将协 商结果的落实情况及时反馈给群众。实践证明，只 有民主协商程序的公开，才能确保协商结果的公正。 （五）提高民主协商的实效 民主协商的终极意义不在于协商本身，而在于 把协商的结果落到实处。因此，推进基层民主协商 工作的一个重要目标，就是不断提高协商内容的针 对性和协商结果的有效性，为此要做到：一是营造良 好的民主协商氛围。要积极营造平等、和谐、宽松、 活跃的民主协商氛围，鼓励和保护各协商主体敢于 讲真话、说实情，能够真实地表达他们的愿望和诉 求，并在公开、公正的程序中进行平等的协商和交 流，并最终达成共识，实现各方利益的最大公约数。 二是制订有效的民主协商计划。协商民主要有效开 展，必须制订详细有效的计划，这里面有一个时间安 排的问题。如果属于经济社会的重大问题或者群众 普遍关心的热点与难点问题，都需要提前一段时间 告知各协商主体，使他们有充分的准备时间。不给 对方充足的准备时间，这样的协商不是真心实意，也 必然会影响到协商的质量和实效。三是加强有力的 民主协商监督。要鼓励广大群众、团体、媒体等对协 商过程、协商结果进行监督，特别是公众普遍关心的 协商结果问题，要加快落实和转化，自觉接受社会监 督。 （六）健全民主协商的制度 健全的制度是推进基层民主协商实践的有力保 障。基层、和政协应根据国家对健全社会 主义协商民主制度的规划和部署，制定适合本地区 实际的民主协商制度。首先，要对协商的内容作进 一步的细化。什么样的内容必须协商，什么样的内 容可以有选择性地协商，都要有明确的规定，以减少 协商的主观性和随意性。其次，要对协商的形式作 出具体的要求和规定。要明确规定什么样的内容适 用什么样的协商形式，以及每一种协商形式的具体 要求。最后，还要明确规定协商的基本要求。如何 确保协商主体的平等，协商主题何时通知对方，协商 应该坚持哪些原则，协商结果应该如何反馈，等等， 都要有细化的要求和规定。只有健全的民主协商制 度，才能确保基层民主协商实践的规范化、程序化、 民主化，不断提高基层民主协商工作的针对性和实 效性。 ［参考文献］ ［１］詹姆斯博曼．协商民主：论理性与政治［Ｍ］．北京：编译出版 社．２００６：２３９． ［２］林尚．协商政治：对中国民主政治发展的一种思考［Ｊ］．学术， ２００３（４）：１９． ［责任编辑董清民］
