浙江基本公共服务的区域差距

浙江基本公共服务的区域差距　＞）文／周鸿飞　区域均等是基本公共服务均等化的　重要内容。笔者以５８个县（市）和１１个市　区作为基本分析单位，对全省基本公共服　务区域差距进行全面解读，结论是：基本　公共服务区域差距较大，但小于经济发展　差距，且呈总体缩小趋势。与发达国家、地　区以及居民需求相比，基本公共服务总体　水平偏低。当前应妥善处理目标与可能、　与市场等若干关系，积极提高基本公　共服务供给能力，缩小地区差距。　区域差距具有三个特点　为了更准确地分析各地基本公共服　务差距，本文采用了两种分析视角。一是　利用基准法构建评价体系，从社会保障、　社会事业和公用设施三个方面选取１　１项　指标，并以北京市（整个市域）２００６年公　共服务水平为基准，假定其为１００，对各　地区公共服务指标去量纲处理，得出公共　服务区域差距的总体结果。二是根据差异　系数对各项指标作具体分析，以观测更多　的细节特征。　（一）基本公共服务区域差距较大　各县市间公共服务水平差距较大。　全省各县市公共服务水平大体可划分为　三个层次，属于中间层次的县市最多。绍　兴、洞头、瑞安、海宁等１１个县市２００６年　公共服务得分均在７０分以上，属于较高　层次；玉环、德清、临海、新昌等２２个县市　得分在５　７Ｏ之问，属于中间层次；天　台、开化等１２个县市得分在５Ｏ分以下，　属于第三层次。从评价结果看，公共服务　水平基本与经济发展水平保持一致，但个　别欠发达地区如洞头县公共服务得分相　对较高，主要得益于基础设施建设良好，　』２８　同时人口较少，使得人均社区服务设施、　有县３６个，２００６年公共服务平均得分为　公路密度、万人剧场影剧院数等指标得分　５７．４，市与县之间的得分差距是１．３倍。市　较高，拉动了整体分值。　与县之间的公共服务差距主要体现在公　杭甬绍公共服务领先全省。２００６年，　共设施以及文化、医疗等社会事业方面。　杭州、宁波、绍兴三市市区公共服务水平　按照常规统计分类，县级市和设区市可看　图表１　２００６年各县市公共服务水平　得分超过１００，分别为１０８．４、１０５．４和　作是城市，县及县以下可看作农村，因此　１０５．０，位居全省前三位。这意味着，杭甬　全省城乡之间公共服务差距也为１．３倍。　绍三个市区的公共服务水平已经超过北　如果只考虑区域内镇和村，则城乡差距更　京全市（整个市域）的平均值，但并不说明　为明显。　已经高于北京市区。三个市区公共设施建　（二）基本公共服务区域差距小于经　设均相对较好，公共设施得分分别为　济发展差距　１２１．０、１　１６．０和１２３．０。远远高于北京全市　相对于人均ＧＤＰ而言基本公共服务　的平均值。与２００２年相比，１１个市区公　差距较小。２００６年各地区基本公共服务　共服务水平均有较大的提升，其中衢州进　得分差异系数为０．２２，人均ＧＤＰ差异系　展最快，得分从５６．２提高到８９．７，增加了　数为０．５３，基本公共服务差距比人均ＧＤＰ　３３．４分，绍兴、宁波也有较大提升，得分分　差距小一倍多。１　１项基本公共服务指标　别增加了２４．８和２３．５分。　中，差异系数低于人均ＧＤＰ的有８项，高　市（城）的公共服务水平近乎县（乡）　于人均ＧＤＰ的只有３项，再次证明基本　的１．３倍。全省共有县级市及设区市３３　公共服务差距小于人均ＧＤＰ差距。这意　个，２００６年公共服务平均得分为７２．５；共　味着，各地区基本公共服务差距较大具有　维普资讯 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一定的客观必然性，其内在的一个重要原　因就是地区经济发展水平不一致。同时也　（三）基本公共服务区域差距总体呈　缩小趋势　区域差距呈缩小趋势但城乡差距有　均值是１０．２张／万人，到２００６年这５县　市均值为１１．５张／万人，５年间仅增长了　表明，全省各级为缩小基本公共服务　１２．７％；排名前５位的县市万人床位数均　值则从２２－３张／万人提高到３０．９张／万　人，５年间增长了３８．６％。此外，文化服务　差距已经做出相当大的努力，通过转移支　付等手段，熨平了部分经济发展差距的影　响。　所扩大。２００２－－２００６年，各地区基本公共　服务得分差异系数从０．２９下降到０．２２，　呈逐年缩小趋势。具体来看，４项指标区　文化服务和社区服务设施区域差距　中剧场影剧院数量指标的地区差距也出　现较大上升，差异系数从２００２年的０．９７　上升到２００６年的１．１３。　域差异出现明显下降，４项指标差异程度　基本保持不变，３项指标差异程度有所上　升。市县之间也即城乡之间公共服务差距　十分明显。剧场影剧院数、人均藏书量两　项指标地区差异系数高达１．１３和０．７３，　分别比人均ＧＤＰ差异系数高５０和２０个　教育服务、公用设施区域差距基本保　持不变。人均教育事业费最高地区与最低　呈扩大趋势，２００２年市公共服务平均得　百分点。去除１１市区后，这两项指标在　５８个县市间的差异系数也高达０．９９和　０．５６个百分点，最高地区与最低地区间相　差１８和１０．１倍。社区服务地区差距更为　突出，人均社区服务设施差异系数高达　２．２４，是人均ＧＤＰ差异系数的４倍多。文　化服务、社区服务设施区域差别较大，与　自身特点有关。文化服务需求层次更高，　价格刚性较弱，更容易受经济发展水平影　响而出现较大差距；社区服务设施近年来　才刚刚兴起，正处推广扩张阶段，也较容　易形成地区差距。　医疗服务差距与人均ＧＤＰ差距基本　持平。义乌市医疗服务最为发达，２００６年　万人床位数、万人医生数两项指标分别达　到８７－２张／万人和７９．７个／万人，比最低　地区分别高９－２和１０．４倍。总体而言，医　疗服务地区差距与人均ＧＤＰ地区差距基　本持平。从最大值与最小值差距来看，人　均ＧＤＰ最高地区与最低地区的差距为　１０．５倍，略高于万人床位数和万人医生数　的地区差距；从差异系数来看，万人床位　数和万人医生数的地区差异系数均为　０．５３，与人均ＧＤＰ地区差异系数持平。　社会保障、教育服务、公用设施等地　区差距较小。从现有数据看，教育服务地　区差距最小，最高地区与最低地区人均教　育事业费差距只有３－２倍，人均教育事业　费地区差异系数仅为０．２７，远远低于人均　ＧＤＰ地区差距。社会保障各项指标地区差　距大小不一，养老保险参保率、人均社会　福利院床位数差异程度较小，差异系数为　０．３６和０．４７，医疗保险参保率差异度相对　较高，差异系数为０．５１，略低于人均ＧＤＰ　地区差距。公用设施中公路密度、电话普　及率两项指标地区差别也不大，公路密度　差异系数为０．３４、电话普及率差异系数为　０．４３，均大大小于人均ＧＤＰ差距。　分为５２．４，县公共服务得分为４３．０，两者　相差１．２倍，２００２到２００４年这一差距逐　年递增扩大为１．４倍，之后城乡差距有所　下降，但仍高于２００２年水平。　社会保障的区域差异逐年递减。２００２　年养老保险参保率最高地区与最低地区　的差距是６．５倍，之后这一差距逐年缩　小，到２００６年下降到５．４倍，区域差异系　数从０．４３下降到０．３６，下降了７个百分　点。医疗保险参保率地区差距缩小幅度更　大，最高地区与最低地区之间的差距从　２００２年的７０．８倍下降到２００６年的７．５　倍，差异系数从０．６６下降到０．５１，下降了　１５个百分点。养老、医疗保险参保率地区　差距逐年下降，主要得益于近年来社会保　险扩面力度较大。人均社会福利院床位数　地区也出现较大幅度的下降，２００２年人　均社会福利院床位数最高地区与最低地　区的差距是２７．１倍，到２００６年下降到　１２．２倍，区域差异系数从０．７６下降到　０．４７。此外，文化服务中每百人公共图书　馆藏书量指标的区域差异也出现较大的　下降，差异系数从２００２年的０．８１下降到　２００６年的０．７３。　医疗服务区域差距呈扩大趋势。２００２　年万人床位数和万人医生数最高的地区　是杭州市区，分别是５４．８张／万人和３４．９　个／万人，与最低地区的差距是７－３倍和　５－２倍。２００６年万人床位数和万人医生数　最高的地区是义乌，与最低地区的差距扩　大到９－２和１０．４倍。这两项指标的差异系　数也是逐年扩大，万人床位数差异系数从　２００２年的０．４２提高到２００６年的０．５３，万　人医生数差异系数从２００２年的０．３２提　高到２００６年的０．５３。医疗服务区域差距　逐年扩大主要是因为欠发达地区医疗卫　生事业发展较慢，以万人床位数为例，　２００２年，万人床位数排名后５位的县市　地区的差距，从２００２年的３－３倍下降到　２００６年的３．２倍，地区差异系数从０－２８　下降到０－２７，区域差距的变动不大。其他　教育指标的地区差距可能会有较大变化，　但受数据来源，难以量化分析。公路　密度地区差距在波动中略有下降，最高地　区与最低地区的差距从６．０倍下降到４．８　倍，差异系数从０．３５下降到０．３４。电话普　及率地区差距在波动中略有上升，差异系　数从０．４１提高到０．４３。人均社区服务设　施地区差距也略有上升，差异系数从２．１９　提高到２００６年的２．２４。　与发达国家和地区相比，浙江基本公　共服务总体水平不高；与居民实际需求相　比，基本公共服务供给能力还难以满足需　要；总体而言，基本公共服务水平相对偏　低。浙江公共服务水平相当于北京的７０％　左右。从国际比较看，２００６年浙江教育支　出占ＧＤＰ比重只有１．７％，这一指标阿根　廷和保加利亚２００４年就分别达到４．０％　和３．６％，远远高于浙江；２００６年浙江千人　医生数和千人床位数分别达到２．０人和　３－２张，阿根廷２００４年即达到３．０人和　４．１张，保加利亚达到３．６人和６－３张。浙　江与这两个国家都处于人均ＧＤＰ接近　５０００美元的发展阶段，各方面条件具有　一定的相似性，但教育投入、卫生资源配　置方面却具有明显差距，表明浙江在基本　公共服务供给方面仍有很长的路要走。　需要妥善处理好几个关系　基本公共服务区域差距的成因十分　复杂，既与经济发展阶段有关，也有　机制方面的问题。消除这一差距是一个长　期的过程，必须正确处理好以下几个关　系：　妥善处理目标和可能的关系，确保底　线和机会均等。基本公共服务的理想状态　Ｃ。ｖｅｒ　Ｒｅｐｏｒｔ　ｊ封面文章　应是“逆向均衡”，即欠发达地区的基本公　的社会保障、基础教育、公共卫生、公共文　化、公共设施均等化问题，再逐步向更大　范围和更高水平推进。从均等化的投入　维普资讯 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义务教育、基层医疗卫生事业、农业基础　共服务水平高于发达地区，这样才能弥补　两者之间的居民收入差距，确保各地居民　生活水平一致。但这一理想状态目前不具　和机会均等，一方面，确保不同区域的居　设施等刚性很强的事权，形成了很大的财　政压力，影响了基本公共服务供给。当前　任务是缩小同一地区内部的县市差距，但　看，当前重点用好增量资源，确保增量资　缩小基本公共服务区域差距的一个重要　再逐步盘活优化存量资源。　妥善处理和市场的关系，充分调　动各方面积极性。是基本公共服务的　备现实可行性。当前只能是确保底线均等　源向欠发达地区、农村和弱势群体倾斜，　民都能享有一定水平之上的公共服务；另　一由于浙江长期实行省直管县的财政，　在增强基层财政能力的同时，也带来　市级事权财权不对称问题，影响了市　方面，确保不同区域的居民享有基本公　共服务的机会均等。　责任主体，但并不一定事事亲力亲　级对县级转移支付的积极性。　妥善处理全面和重点的关系，坚持突　为。一般说来，提供公共服务的方式　妥善处理供给和需求的关系，尊重居　出重点、循序渐进。从全省来看，均等化的　有三种。一是出产品，即直接向　民的自愿选择。基本公共服务涉及领域广　主体包括三个层面。一是同一地区内部各　居民提供各类公共服务；二是出资，　泛，产品类型众多。作为基本公共服　县市间以及同一县市内部各乡镇间的均　即并不直接生产公品的生产，而　务的主要提供者，在供给产品选择上必须　等化；二是１１个设区市之间的基本公共　是通过购买服务向居民提供；三是出　从居民的实际需求出发，首先保证广大居　服务均等化；三是全省５８个县市之间的　，即既不生产也不出资，而是通　民需求最迫切的产品供给，不能拍脑袋、　基本公共服务均等化。基于各地区经济发　过相关借助民间资本提供公共服务。　想当然。此外，基本公共服务的供给必须　展差距较大的客观现实，１　１个设区市之　除之外，社会力量、各类企业都是基　尊重居民的自有选择权，不能把基本公共　间以及发达地区与欠发达地区的县之间　本公共服务的重要供给主体，必须采取多　服务均等化搞成计划经济时代的配给制。　（如绍兴和景宁）的基本公共服务差距难　种办法充分调动其积极性，共同参与基本　比如，为居民提供免费义务教育，如　以在短期内消除。因此，应首先缩小同一　公共服务供给。　果居民自愿放弃这一权利，送小孩接受私　地区内部县市间的差距，再逐步在全省层　妥善处理省与市县的关系，明确事权　立教育，也是完全允许的。嘎　面缩小各县市间的差距。从均等化的内容　与财权的划分。根据统计，县（市）级　（作者单位：浙江省发展和改革研究　看，现阶段重点解决人民群众需求最迫切　财政收入仅占全省的１／３左右，却承担了　所）　和谐视角下基本公共服务均等化问题　＞）文／黄卫红朱晓婷　随着我国经济的不断发展，广大社　均等的基本公共物品和公共服务。也就是　差距和公共服务差距正迅速扩大，并远远　会成员的公共需求呈全面快速增长的态　说，在基本公共服务领域，应尽可能　超过备受瞩目的经济差距。按照２００４年　势，而在公共服务提供方面不能适应　地满足人们的基本物质需求，尽可能地使　的数据测算，在３１个省级辖区中，５个人　这种发展趋势，城乡之间、区域之间基本　人们享有同样的权利。一个比较理想的基　均财政支出ｆ含的转移支付与税收返　公共服务的不均等问题十分突出。无论是　本公共服务均等状态，应该是不同区域之　还）最高的省级辖区的人均支出，相当于５　从现实情况看，还是从未来我国实现和谐　间、城乡之间、居民个人之间享受的基本　个人均支出最低辖区的人均支出的７．７　社会的大局考虑，如何实现城乡基本公共　公共服务水平大体一致。我国目前基本公　倍；其中，人均支出最高辖区（上海８００８　服务均等化已经成为当前迫切需要解决　共服务呈现非均等化主要表现在两个方　元）相当于最低辖区（河南９０８元）的８．８　的一个问题。　面：一方面是地区之间公共服务的非均等　倍。与地区间经济差距相比，我国地区间　化：另一方面是城乡之间公共服务的非均　基本公共服务差距更大。　基本公共服务非均等化的表现　等化。　——城乡之间的公共服务非均等化。　基本公共服务均等化是指要为　——地区之间的公共服务非均等化。　相对于城市来说，国家对于农村公共服务　社会公众提供基本的、与经济社会发展阶　虽然间转移支付相对规模已十分庞　供给的投入一直相当少。农村人口占全国　段相适应的、体现公平公正原则的、大致　大，但有数据显示，我国各地区间的财政　人口的５６％左右，而国家用于农业基本建　３０