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制度贵在“落实”
作者：赵云霞 杨宇
来源：《决策探索》2013年第20期
日前在北京市第二中级人民依法开庭审理的最具影响力的案件——铁道部原刘志军涉嫌受贿、滥用职权一案，暴露出多方面问题。尤其是相关制度频频失灵的现象，最令人深思。在刘志军担任铁道部副、的短短4年间，大量收受铁道系统内部贿赂，涉及金额1480余万元，涉及晋升职务、中标工程、安排车皮等收受贵重物品价值1300余万元。刘志军大权在握时非常重视干部制度建设和工程招投标工作，多次提出要完善干部考察制度，严格落实招投标制度和流程，不允许内部人员私自插手。但最富有讽刺意味的是，刘志军仅帮助其特殊关系人丁书苗在招投标中非法获利30多亿元，而丁书苗也为刘志军的需求以金钱铺路，仅在“捞”铁道部落马何洪大时，就被骗走4400万元。
招投标，原本是为了公平竞争和交易而设立的程序制度。但这样的“阳光制度”，成了一些部门、单位、个人暗箱操作的“走过场”，其中滋生的寻租行为更是让人触目惊心。招投标制度的异化，其实反映了我国当前制度建设所面临的一种困境：即使是好的制度，人也可以改变。诚然，制度的制定和执行都要由一定社会和文化条件下的人来完成。但是，在监督不到位的情况下，权力资源的掌控者可以自由把握制度落实的“度”。因此 “上有、下有对策”也就不足为怪了。
在市场经济形成的今天，仅规范体系而言，教育、制度、监督三位一体，都是不可或缺的。教育虽然在一定程度上的确可以提高人的思想觉悟。但必须认识到，教育不是万能的，只有在制度健全、法律监督完善的环境下，教育才能发挥它的真正效用。但制度不同，其关乎整个国家。对它的治理，包括程序化、操作规范化等诸要素是重点。但是，正如我们所看到的那样，制度在执行落实过程中确实存在种种不健康因素。这主要是由于监督不到位造成的。为什么假标、陪标、送礼请客在投标中那样盛行呢？因为事实上，我们还没有建立起一个非常强有力的监督体系，行业行政主管部门既是运动员又是裁判员，同体监督等问题仍非常突出。真正的监督不是简单挂在嘴上的，在其背后必须有权力作为支撑，但这个授予权力的部门，一定要和被监督者毫无利益瓜葛，并且从法律上加以保证。否则这仍然是人治的权利，无法从根本上杜绝暗箱操作。此外，就行政管理而言，一把手负责制带来的一些负面问题必须尽快解决。因为，一把手负责在监督乏力的情况下往往就意味着绝对权力和“一言堂”。我们很多制度都是好的，但就是容易在“一把手”那里卡壳。这个问题不解决，“一把手”就可以凌驾于制度之上，那样很多制度就是形同虚设，没有实质意义。制度是解决问题的良方，但决不是“一贴就灵”的灵丹妙药。如果我们仅仅满足于制度的建设而没有法治、监督、行政管理改革的协同推进，那么所谓的制度就不能落到实处，仅仅是一种形式。
除了监督和行政管理方面的问题外，还有一点需要强调的，就是潜规则在其中发挥重要作用。我们不得不承认，当今社会除了正式制度外，还有一种不成文的却又获得广泛认可的规矩在左右着人们，并且为那些违规、行为提供伦理道德上的支持。在很多领域都奉行：
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办事就得找关系、找靠山的潜规则。整个社会形成一种“找后门”的氛围，非常可怕的是显规则落败于潜规则。虽然这和我们的社会转型和改革进程有着重要关系，但是改革开放这么多年，这种与市场经济文化相抵触的处世文化没有受到实质冲击，不能不引起我们的深思。 作为个别领导干部，一方面忙着制定制度，另一方面又不择手段忙着收敛钱财，反差之大，让人瞠目。问题出在哪里？关键是使制度流于形式，个利凌驾于制度之上。 制度固然重要，但制度不等于机制，只有自动运行并发挥预期功能的配套制度才是机制。它一方面要求制度体系本身相对完善，另一方面要有推动制度运行的“动力源”。 有人认为，西方的政治制度我们虽然不能照搬照抄，但从西方的监督机制中我们可以得到一些启发。 一方面我国的制度不够完善，另一方面恰恰又缺少这个“动力源”。比如1997～2010年，铁道系统的大小组织都在刘志军的掌控之下，无法监督，群众没有正常监督渠道。因此一些地方只得把买官当捷径。最明显的例子，就是随着刘志军案件的东窗事发，一些铁道部门的地方纷纷落马。
因此，各部门在制定前，首先，有必要通过对刘志军案的反思，认真检查一下以前的制度有哪些还没有落到实处。其次，更要仔细研究一下，制定了制度，是否有保证制度运行起来的机制。
（作者单位：长葛市人民）
