当前我国食品监管职能存在的问题及对策探析

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当前我国食品监管职能存在的问题及对策探析

摘要：食品安全法颁布实施后，各地食品安全事故仍旧频繁发生。食品及食品安全相关基础概念界定不明、监管权限划分不清、安全标准不统一等要害问题在法律出台后仍然没有得到解决。通过对食品及相关概念的重新界定，在立法上区分食品、药品和毒物的概念和标准，着重比较分析了我国与发达国家之间食品安全监管体系之差异，重新界定和阐释了监管权限、行业自律、社会及公民监督等重大问题，借助制度经济学及规制博弈理论对我国目前食品安全监管进行评析并提出了一些具体的改良意见。

关键词:食品安全；对策；监管

目录

摘要..............................................1

ABSTRACT ................... …………………………………………………………2

一、 绪论 ...................................... 2

（一）研究背景及意义 ..................................................................................................... 2 （二）研究方法 ................................................................................................................ 3 （三）相关概念界定 ......................................................................................................... 4 （四）文献综述 ................................................................................................................ 5

二、我国目前食品行业质量安全管理概况 ............. 6

1.我国食品行业质量安全管理的机构和人员概况 .............................................................. 6 2.我国食品行业质量安全管理的法律法规建设 ................................................................. 6

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三、我国食品行业存在问题监管现状 ................. 7

1.医、药职责监管不清 .................................................................................................... 7 2.食品认证不严格 ............................................................................................................ 7 3.现有制度对监管人员约束不力 .................................................................................... 8 4.保障群众食品合法权益的效果尚待改善 .................................................................... 8

四、 食品行业加强监管的对策 .................... 8

（一）常规监管应向纵深发展 .......................................................................................... 8 （二）明确食品监管的执法重点....................................................................................... 9 （三）健全法律法规制度 ................................................................................................. 9 （四）多措并举，多部门联动，规范市场主体，净化市场秩序 ..................................... 10

五、总结 ........................................ 11 参考文献 ........................................ 11

一、 绪论

（一）研究背景及意义

改革开放以来我国经济快速发展，随着经济发展各类制假造假案件也时有发生，例如前些年的毒胶囊事件就是其中之一，这对食品监管敲响了警钟，我国的食品监管要保持求真务实、开拓创新、引导变化、塑造未来的发展状态，维持监管工作之间以及监管工作与外部环境之间的动态平衡，成为具有进化能力和创新精神的高效能的学习型组织。新的形势和任务下，如何应对挑战、确保食品监督事业发展壮大是食品监督部门面临的重大课题。食品执法是食品监管的“晴雨表”。“食品监督执法者应以执法中遇到的问题为契机，反观

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食品监管中亟需改进之处。”1

（二）研究方法

（1）文献研究法

本文查阅了与食品监管相关的期刊论文、学位论文、专题研究、统计资料，并对其进行了归纳整理，学习和借鉴己有的成功经验，试图建立科学的食品监管研究方法。

（2）调查法

调查法是有目的、有计划、有系统地搜集有关食品监管的现实状况以及历史状况的材料的方法。调查方法是科学研究中常用的基本研究方法，对食品监管的现状，食品监管存在问题进行调查。

（3）定性分析法

定性分析法就是对食品监管进行“质”的方面的分析。具体地说是运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对获得的各种食品监管相关材料进行加工，揭示食品监管发展的内在规律。

（4）描述性研究法

描述性研究法是将食品监管已有的现象和理论通过自己的理解和验证，给予叙述并解

1范玉峰，黄太国，逯华刚等．浅议食品质量管理存在的问题与对策[J]．管理杂志，2007，15(11):848－850．

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释出来。并进行有带揭示性对食品监管多种情况的调查；描述食品监管的现状，对实际问题的说明等。

前人的研究基础对本文研究有重大的借鉴意义，在进行系统研究之前需要系统梳理前人的研究文献，找出其研究不足与可借鉴之处；任何研究都是建立在一定的理论指导之上的，因此也回顾了本研究需要借鉴的相关理论。

作为研究样本点的食品监管发展状况是本研究的现实基础，本研究收集和整理了相关的数据资料。用以简要说明样本点具有研究的价值。

在此基础上，借鉴相关文献成果，选择出研究食品监管所需要的的材料。从食品监管的根本目的入手，分析食品监管的基本目标，收集相关问题，首先考虑官方数据，引起具有相对权威性，同时比较容易取得；官方数据不能满足指标需要的数据，有笔者其他方法予以收集。

对数据进行描述性统计分析和实证研究，得出基本的数据输出，即实证研究结果，再对结果基础理论分析，形成研究结论，在此基础上提出解决问题的对策。

（三）相关概念界定

本文所专指的食品行业质量安全管理是指食品监督管理行政机关依照法律法规的授权，依据相关法律法规的规定，对食品的研制、生产、流通和使用环节进行管理的过程。国家食品药品监督管理局是综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管食品监管的直属机构。

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（四）文献综述

胡颖廉的《中国食品监管——基于自主性分析框架的绩效影响因素研究》旨在构建机构自主性对中国食品监管绩效实现影响力的理论，试图回答下列问题：为什么机构能力的显著提升没有带来绩效的好转；为什么有些相对成功，另一些遭遇失败；中国食品监督改革如何走出“方向正确，操作失误”的尴尬境地。

唐民皓的《食品食品安全与监管研究报告(2012版)》由上海市食品食品安全研究中心编写，涉及食品、食品、医疗器械三大监管板块的产业发展与监管报告，系统分析了“十一五”期间产业发展状况、法律、安全形势等问题。书中“中国城市食品安全公众认知度调查报告”从涉及食品安全的“对我国食品安全的总体判断”、“对食品安全的具体认知”、“对食品行业的评价”、“对食品信息的判断”以及“对监管工作的评价”五个方面对中国食品安全的判断进行了简要评析。

上海食品食品研究中心的<食品食品安全与监管研究报告(2010)>主要研究了以下问题：一是综合性，围绕近期医药卫生改革和食品食品安全监管的热点问题，充分体现各级部门、研究机构和社会各方面食品食品安全和监管研究的成果和进展；二是应用性，充分体现部门、研究机构和社会各方面对食品食品安全现状、食品食品监管改革和监管的理性分析和思考；三是权威性，收集和编辑的研究报告来自国内知名的教学科研单位和研究机构，代表目前该领域的研究水准和学术价值；四是前瞻性，把握食品行业安全状况、食品食品科学监管、医药卫生改革和食品食品监管改革的发展趋向，对部门的监管、法律制度、工作机制和措施提出积极的意见和建议。尤其对完善食品食品安全监管在和机制层面进行了重点探索，这些研究对我国的食品食品安全监管的修订和完善将起到一定的推进作用，对食品食品监管实践具有积极的指导作用，对食品医药企业研究、执行起到积极的引导作用。

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二、我国目前食品行业质量安全管理概况

目前我国目前食品行业质量安全管理主要由国家食品药品监督管理局进行监管，国家食品药品监督管理局是综合监督食品、保健品、化妆品安全管理和主管食品监管的直属机构，负责对包括中药材、中药饮片、中成药、化学原料药及其制剂、抗生素、生化食品、生物制品、诊断食品、放射性食品、麻醉食品、毒性食品、精神食品、医疗器械、卫生材料、医药包装材料等的研究、生产、流通、使用进行行政监督和技术监督；负责食品、保健品、化妆品安全管理的综合监督、组织协调和依法组织开展对重大事故查处；“负责保健品的审批。另外工商局，等部门也会涉及到食品监管的问题。”2我国的食品监管工作已经取得较大进展，主要体现在以下两个方面：

1.我国食品行业质量安全管理的机构和人员概况

目前，中国已建成了统一领导、省以下垂直管理的食品监管行政机构。截至目前，全国有食品监管行政机构2692个，其中，省级食品监管行政机构31个，市（地）级食品监管行政机构339个，县（市）级（含直辖市区县）食品监管行政机构2321个。建立食品监管技术监督机构1000余个。全国共有监管人员6.4万人。在广大农村地区，通过聘请食品安全协管员、信息员，维护农村食品安全，推进食品安全监督网建设。截至2007年底，全国共聘请农村食品安全协管员9.7万余人、信息员51.4万余人，建立农村食品监督网点达57.8万个。

2.我国食品行业质量安全管理的法律法规建设

1998年中国组建了国家食品监督管理局，并于2003年成立国家食品药品监督管理局，

2李俭，孙安迪．食品管理现状[J]．中国药事，2003，17(8):465－467．

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截至目前，共颁布了17部与食品相关的行规，主要包括《关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》、《中华人民共和国食品管理法实施条例》、《麻醉食品和精神食品管理条例》、《放射性食品管理办法》、《血液制品管理条例》、《疫苗流通和预防接种管理条例》、《反兴奋剂条例》、《易制毒化学品管理条例》、《中食品种保护条例》等。

三、我国食品行业存在问题监管现状

1.医、药职责监管不清

医、食品监督管职责分离有悖“以健康为导向”的监管目标，在我国现行下，医疗服务和食品监管职能呈现分离状态，表现为在执法主体、监管手段与监管效力等方面均存在差别。目前，我国食品监管工作一方面由行政主管部门负责医疗机构的药剂监管，包括对院内食品使用的监管，以医政监管等行业性质的督查手段为主，与食品生产、流通环节的监管相对，食品质量或在其使用中一旦出现问题，往往会发生监管责任方追溯不畅、界定不明的困难，增加不同部门会同协商处理问题的成本，在一定程度上影响到食品全过程监管的整体效果。另一方面，食品监管部门依据相关法律法规所履行的职责，包括对医疗机构配置制剂配发许可证，以及将医疗机构作为食品流通环节之一，监管其食品进购和存储的质量情况，则缺乏有效监管。

2.食品认证不严格

食品质量监管的长效机制有待健全一段时间以来，食品监管过程中出现了认证滑坡、认证后食品生产质量无法保证等情况，认证成为增加企业运营成本的一过性建设投入等执法不力的现实情况，成为食品质量监管实现持续改进所要直面解决的重要问题之一。

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3.现有制度对监管人员约束不力

现有制度规范对食品监管机构及人员的事前制约有限现有制度规范未能对监察对象进行有力制约，责罚性质的规定条款无法对权力制衡起到强效的事前约束作用。对依法行使监管权力的职能机构，缺乏部门制约与社会参与的监管权力结构也为寻租行为提供了可能。与此同时，监管任务和监管能力之间的巨大差距、高度专业性和过度竞争的行业形势的推波助澜，将监管机构自我监察的薄弱性暴露无疑。

4.保障群众食品合法权益的效果尚待改善

保障群众食品安全合法权益的效果尚待改善目前，农村和边远地区基本食物的可获得性仍存在障碍，以法律监管为主要方式、辅以经济手段所取得的监管工作成效，相对于有效保障群众食品合法权益的目标尚有差距。

四、 食品行业加强监管的对策

（一）常规监管应向纵深发展

食品处罚案件局限于案由的单一化，常规监管水平有待提升。通过对目前立案处罚案件的分析可知，其主要为抽验不合格的案件，并且食品案件占较大比重。相对而言，对生产规范、经营规范类违法案件和生产工艺、生产条件违法案件处理较少。一方面，可能是由于企业自身比较规范；另一方面，与违法行为的隐蔽性和主管部门的监督水平也有关。毒胶囊事件就暴露出常规监管的不足，我国的对食品的监管还不完善，需要常规监管纵深发展。监管人员应当夯实专业知识，掌握监管对象的生产经营环节和流程，熟练运用电子追溯系统、工艺流程复核、票账审查等专业监管手段，培养深入细致、全方位监管的能力，

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及时敏锐地发现违法违规行为，依法严厉查处。只有监管常态化才能使得类似毒胶囊这类事件不再发生。

（二）明确食品监管的执法重点

食品制假、售假违法犯罪形势依然严峻，尤其是以利用互联网等媒体发布虚假广告，并通过寄递等渠道销售假药的行为愈加猖獗。其特点如下：在售假信息的宣传环节，售假者成功利用传统的平面媒体和互联网、电视购物等多种手段，广泛开展市场营销，炒作概念、夸大宣传，吸引受众眼球；在食品邮寄环节，售假者充分利用先进的物流网络，快捷便利地将假冒食品送达到受害者手中。假药的生产、储存和流通销售则呈跨区域和集团分工的特点，制假、售假呈隐蔽化和复杂化等特点。打击上述制假、售假行为具有艰巨性和长期性的特点。一方面，对于食品领域的制假、售假行为，尚有定性难和处罚力度弱等问题，这也表明群众安全有效食品的需求与供给能力间的矛盾是食品生产研发领域固有的矛盾。因此，打击制假、售假须构建长效机制，从根本上切断诸利益链条。具体而言，面对跨区域、集团化的制假、售假行为，要有“大执法”的观念，成立全市、全省乃至全国范围内的打假执法联防区，建全灵活机动的组织机构，确保执法行动迅速有力。

（三）健全法律法规制度

因为整治主要局限在产品流通的末端——使用单位和经营单位，整治措施有着治标不治本的局限性，但处理“非食品”的法律依据不健全是更为深层次的原因。在现有法律框架下，对于整治中的有些规制，诸如企业自查、自行下架等要求，就没有执法力度。有法可依是依法行政的首要前提，当面对新的监管对象，既有的法律法规滞后时，行政机关应当根据专业监管的特点，结合执法前线反馈的违法情况和执法需求，及时出台部门性的行政规章。

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因此要结合实际制定切实可行的监管。使得行政监管应当灵活应对市场变化，“行政职能部门要充分利用好监管细则制定权，把握主动，前瞻性地出台监管新政，把类似毒胶囊的事件杜绝于萌芽之中。”

（四）多措并举，多部门联动，规范市场主体，净化市场秩序

首先，须进一步明确法律规定，统筹《广告法》和相应的广告管理办法；应明确规范和界定“三品一械”领域的虚假宣传和夸大宣传，同时列明违法情形和相应的罚则，明确广告主和广告经营者、发布者各自的责任。其次，理顺虚假广告的监管。在现有法律框架下，食品监督部门和工商部门同为广告监管机关，前者负责审批，后者负责监管和处罚。但这导致了“有权审批机关无权处罚，有权处罚机关缺乏专业知识而无力监管”的尴尬局面。审批权和监管权是密不可分的，二者统一方才符合权力行使的内在要求。鉴于食品广告专业性强，建议由食品监督部门进行监管，行使从审批到监督和处罚的权力，做到责权统一。最后，因广告载体和媒介的不同，违法广告治理中还会涉及工业和信息化部门、宣传部门等，因此，要完善广告治理的部门协作机制。

此外，在强化监管力量的同时，也应当尊重市场行为自身的规律，发挥市场中行业协会等中介组织的作用，促使市场主体自我规范，以净化市场秩序，突破传统监管范围，统筹监管。作为监管部门，应当统筹分配监管力量，在深入强化传统监管的基础上，与其他监管部门沟通协调，形成合力。任何市场的发展都有着从无序到有序的成长过程，市场活动中的利润刺激不可避免地会导致违法违规行为掺杂其中。因此，食品监督部门要夯实传统监管领域的执法监督基础，也要创新监管策略，稳步推进食品监管新领域的工作，全面提升食品监管水平坚持开拓创新、敢于先行。只有在不断加强以信息化和检验检测为重点的技术支撑能力的同时，始终把“人”作为各项工作的核心目标，大力弘扬和培育优良作风，大力提升干部能力素质，加快培养造就一支政治过硬、素质优良、作风严明的监管执

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法队伍，保障公众饮食食品安全才能有坚强的保障。

从监管的角度来讲，企业是第一责任人，地方要负总责，监管部门各负其责。3地方负总责，这里就涉及到一个处理监管与发展的关系的问题。中国的食品监督局要担负招商引资的工作。很多地方的食品监督局，要配合招商引资，支持地方引进大型企业。这就要去主动服务企业，审批，行政许可以提速。但是“食品监管部门的核心是风险监管、预防监管，要确保食品安全有效，质量可靠”以更好服务服务经济建设。

五、总结

我们充分认识到食品监管的重要性，部门应该协调一致，加强对食品的监管保障人民身体健康安全。

参考文献

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3刘学刚，姚伊人．基于社会控制理论视角下的食品监管探讨［J］．首都医药，2010，17（7） 4 中国医药报•法治周刊．2010年10月30日（A5）

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[4]中国医药报•法治周刊．2010年10月30日（A5）

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