乡镇改革与新农村建设

中图分类号：Ｄ４２２．８

文献标识码：Ａ

文章编号：１００８－７６２１（２００６）０６－００１８－０５

●政治・行政

乡镇改革与新农村建设

□马宝成

（国家行政学院，北京１０００８９）

摘要：建设社会主义新农村，县、乡是关键。如何发挥乡镇在新农村建设中的作用，笔者认为应该以目前的乡镇改革为契机，合理确定乡镇在新农村建设中的主要职能，同时为保证这些事权真正到位，还必须根据这些事权赋予乡镇应有的财权，并对乡镇的财政使用进行管理监督，以保证这些财政资金真正用于新农村建设，保证新农村建设取得实效。

关键词：乡镇改革；新农村建设；乡镇财政

一、乡镇在新农村建设中的作用

总起来看，在有关乡镇改革问题上，目前大致有两派观点：一是否定乡镇的观点，或者主张撤销乡镇，或者主张虚化乡镇，将乡镇改为县的派出机构；二是肯定乡镇的观点，主张将乡镇建设为一级完备的政权组织。

否定乡镇的观点是在减轻农民负担的背景下提出的，理由大体有以下三种：一是认为乡镇是农民负担的直接根源；二是撤消乡镇符合“大、小社会”理论，而且目前中国的“官民比”已经大大超出历史水平或国外水平；三是从历史中寻找依据，鼓吹我国自古就有“政不下县”的政治传统。笔者以为，上述几种否定乡镇的理由实际上是难以成立的。

首先看第一个理由。乡镇是农民负担的直接根源，这个观点在一开始得到了很多农民负担问题研究者的认同，但是随着研究的不断深入，这个观点已经被修正。事实上农民负担的根源并非乡镇，而是有着其他更为深刻的行政和财政原因。对于这个问题现在已有基本共识，故不多赘。

其次看“小、大社会”理论与“官民比”。这是撤消或虚化乡镇的理论基础和事实依据。但是笔者以为，“小、大社会”理论有悖于政治发展的一般规律，一味地讲求小的规模，不仅漠

收稿日期：２００６－０６－０６

视了社会对的实际需求，也忽视了应当具备的效率，是机构改革难以突破“膨胀—精简—再膨胀—再精简”怪圈的理论根源。政治学理论认为，是为了满足社会需要而产生的，规模在本质上是由社会需求决定的。从长时段的历史视野看，在政治发展的进程中，规模不断扩大是一个必然趋势。随着社会的不断进步发展，社会需求也在不断扩大。作为一种公共权力，为满足越来越多的社会需求，要不断完善自身权力结构，扩充机构、增加人员、加大财政支出，从而导致规模的增大。用这一理论指导目前乡镇机构改革，也出现了一些共性问题：如精简效果还不明显，人浮于事的现象在一些乡镇仍然存在；改革没有收到减少财政开支的效果，有的甚至增加了财政负担；有些改革不但没有达到提高行政效率的目的，而且由于一些地方的乡镇合并扩大了行政区划，为方便管理又增设了乡镇和村之间的管理层次，加大了管理幅度，致使在一些偏远的丘陵山区，老百姓的办事成本增加。

以“政不下县”来否定乡镇更是忽略了古代政治与现代政治的根本区别。所谓“政不下县”就是指在近代以前，中国没有乡镇政权，国家权力机构只是设置到县一级，现在的乡镇政权只是近代以来国家权力不断向基层社会延伸的结果。一些人认为，既然历史上不曾有过乡镇，现在当然也可以不要乡镇。其实这一推理是难以成立的。第

作者简介：马宝成（１９６７－），男，国家行政学院研究员，法学博士。

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一，“政不下县”没有看到古代地方的行政方式。虽然古代国家政权只设置到县，但是在具体执行政令方面，仍然有很多为“县政”服务的比较庞大的非正式人员。这些人员类似于职员，而且都领取薪俸，其职责包括从税收、财政管理、司法仲裁及地方治安等方面。［１］第二，古代与现代具有不同的内涵，它们在职能、结构、功能、运做方式、社会服务等方面存在很大的不同，不能采取以古非今的态度。

因此，上述几个理由都不足以成为否定乡镇的论据。而且从和相关法律看，乡镇都有存在的和法律依据，是不能够随意撤消或虚化的。《》第９５条规定：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和。乡、民族乡、镇的人民代表大会、副和乡镇领导由同级人代会选举产生。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政自治区、直辖市、自治府组织法》第１条规定：省、州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和。因此，无论是在理论上、和法律上，还是在现实社会中，乡镇都具有自身存在的合法性和合理性基础。

从国际比较来看，出于管理的现实需要，很多现代民族国家在地方行政区划中都设置有乡镇一级地方基层。通过与几个西方国家的大致比较，我们会更好地理解乡镇这一事实存在。

在欧洲，无论是单一制国家还是联邦制国家，为了实现方便有效的地方管理，他们都设置有类似于中国乡镇一级的地方。例如德国，是一个联邦制国家，在德国传统中，地方由两个层面组成，一是作为地方最底层的乡镇；二是位于底层之上的县级地方。乡镇作为基层地方政作为府单位，其平均人口规模大约在８０００人左右。较高层级的地方单位的县共有３２３个，作为基层地方单位的镇和乡大约有１４５００个，融合了县和市职能的城市共有１１６个。［２］

法国是单一制国家，人口仅５８９７万人，有３．６万多个市镇。据１９９０年统计资料，法国３６４１３个市镇中，人口１０万以上的只有３６个，占法国总人口的１６％（８８６万人）；人口超过１万以上的有８４１个，占法国总人口的近一半（２８６２．２万人）；人口少于２０００人的有３２，１５７个，占法国总人口的２６％（１４８３．１万人）；人口少于７００人的市镇２５，２４９个，占法国总人口的１２％（６８９．７万人）。［３］

在美国，除了联邦与州外，还有

８７８４９个地方，其中，县１６５０６个，市１３５２２个，镇３０３４个，学校特别行政区１６５０６

个，特别区３５３５６个。美国只有３亿左右人口，不到中国的１／４，就人口规模而言，它的那些县以下单位比中国的乡镇要小得多。［４］以美国加州的某镇为例，该镇人口不足一万，面积仅１．６平方公里，镇有近２００人。该镇设有行政、议会、市政、财会、规划、审计、、消防、福利、学校、图书馆等十几个部门。

也就是说，在现代民族国家，从行政管理的需要考虑，在一定的地域、人口规模范围内，建立并完备一级地方是必要的。这也是行政管理理论研究的一个重要结论。就目前中国的乡村社会现实看，务实的做法就是根据基层社会的实际需要，在首先承认乡镇存在的基础上，结合新农村建设的主要任务来改革乡镇，使之适应新农村建设对的需要。

二、合理确定乡镇新农村建设的事权

我国《》第１０７条规定：乡、民族乡、镇的执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级组织法》第６１条规定，乡镇有下列７项职能：执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令；执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业的财政、民政、、司法行政、计划生育等行政工作；保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法民主权财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、利和其他权利；保护各种经济组织的合法权益；保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；保障和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；办理上级交办的其他事项。

新农村建设的主要内容在文件中有明确生活宽裕、乡风文明、村容整洁、规定：生产发展、管理民主。

据此，笔者以为，乡镇在新农村建设中的主要事权可从以下五个方面来考虑：

第一，促进农村经济建设。生产发展位列新农

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村建设诸项内容之首，也是其他各项内容的基础。因此，如何促进农村经济发展，应该是乡镇的重要任务。乡镇应以“新农村”建设资金为纽带，引导村庄的经济发展。要为农村经济结构调整作好服务工作，在农业科技知识、先进种籽和种植技术、市场信息、支农资金引进、必要的招商引资等方面为农民提供必要的服务。要引导农民思积极宣传先进地区的经验，想，向非农的工作转变。

支持村庄的工作。把富余的劳动力组织起来，向非农岗位输送合格劳动者。为进城务工农民提供一老人等，消除他们的些必要的服务，如照顾孩子、

后顾之忧。但是，乡镇在如何促进农村经济发展问题上，应该定位好自己的角色，把握好一个限度，切忌出现不顾本地实际的超前发展、政绩工程等现象。

当前，关于农村教育第二，抓好乡村教育工作。

状况已经引起了全社会的高度重视。为解决农村地区基础教育存在的突出问题，已经采取了行之有效的措施：一是从２００６年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，２００７年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。二是根据农村中小学公用经费支出的合理需要，提高农村义务教育阶段中小学公用经费基本标准。三是建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制，对于校舍维修改造所需资金，中西部地区由和地方共同承担，东部地区主要由地方承担，适当给予奖励性支持。四是对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持，确保农村中小学教师工资按照国家标准及时足额发放。２００６年至２０１０年５年间，与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费约２１８０亿元。乡镇应该依托国家大幅度增加基础教育拨款，坚决而且严格执行９年义务教育，迫使那些不情愿的家长把孩子送到学校去。特别是在贫困地区，教育这项工作具有极大的战略意义和扶贫效果。越是贫困地区，越是应该重视这项工作。

第三，为乡村提供公共服务和公品，做好乡村公益事业。农村公共物品和公共服务直接关涉到农民的基本生产社会状况，是发展生产、生活宽裕、村容整洁的重要保障条件，也是乡风文明的外在体现。医疗保障、环境卫生、道路桥梁修建、饮水安全、环境保护、农田水利设施维护、房屋和新村建设规划、鳏寡五保残疾者的基本生活保障等等，需

“各扫门前雪”的个体小农是无法的性质决定，依靠

完成的，这项工作必须由来完成，乡镇直接面对广大农村，在这方面责无旁贷。提高乡镇公共服务能力，通过提供农村公共服务和公共物品，把农民们组织起来，提高农民的组织化程度，是今后乡镇改革的一个重要方向，乡镇改革应该抓住新农村建设这个时机，切实转变自身的职能。

第四，普及科学、文化和卫生知识。科学、文化、卫生、体育的状况水平是乡风文明的重要内容，也是建设社会主义新农村的主要内容。“以崇尚科学为荣、以愚昧无知为耻”是社会主义荣辱观的内容之一。破除迷信、移风易俗，学习和普及农业科技知识、卫生知识，丰富乡村农民的文化生活和体育生活等等，在当前社会主义新农村建设中都是很重要的。如果仅有经济上的发展，而没有以上这些方面的同步发展，我们的乡村发展就不是全面的发展；如果广大农民只是在经济上富裕了，而精神文化方面仍然贫穷落后，我们的新农村建设就不能说是达到了目标。乡镇在这些方面应该而且必须是有所作为的。

第五，乡村秩序维护与维权工作。稳定祥和的乡村秩序也是乡风文明的重要内容。维护农民的法定权益，特别是财产权益，是的基本工作。乡镇是维护本地农民权益的主体。当前，在一些农村地区，社会治安状况混乱，不仅影响了当地农民正常的生产生活，而且也在一定程度上造成当地农民的心理和思想压力。因此，维护乡村社会正常的生产生活秩序，是乡镇必须作好的事情。

三、合理确定并用好乡镇新农村建设的财权

目前，新农村建设的资金主要来源于，各地地方中省、市县也都有数量不同的资金支持。这些资金的绝大部分都要经过乡镇，同时，财政状况较好的乡镇也为新农村建设投入部分资金。针对新农村建设资金来源比较分散的情况，目前可以通过以下措施来处置乡镇的财权。

１．建立科学合理的支农资金管理运行机制，提

高支农资金的效率。

目前支持新农村建设的财政主要来自财政。２００６年财政支农资金３３９７亿，比上年增从２００６年开始，加大了对农村特别加４２２亿。

是西部地区中小学教育的投入，今后还要继续加大

这方面的支持力度。２００６年至２０１０年５年间，中要乡镇引导和支持。由于公共物品、公共服务

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央与地方各级财政累计将新增农村义务教育经费同时，把农村公路建设作为约２１８０亿元。

未来我国交通发展的战略重点，“十一五”期间，将新改建农村公路１２０万公里。此外，还在其他方面程度不同地加大了新农村建设的资金投入，加上地方的相关投入，在建设新农村的过程中，支农资金还将会逐渐加大。

但支农资金的使用管理存在诸多问题，主要表现为：一是财政支农资金中间截留现象严重。目前，全国财政支农资金挤占、挪用的现象９０％以上发生在县乡两级。二是财政支农资金投入渠道各自为政，难以形成多，资金分散，部门多头管理、

合力。部门如、科技部、财政部和农口各部门之间以及各部门内部机构之间分配管理的财政支农资金在使用上还没有形成一个有效的协调机制，基本上是各自为政，资金使用分散和投入交叉重复现象比较严重。三是支农资金重视大项目、忽视小项目，支农资金对农民急需的水利和道路等中小型基础设施建设的支持力度远远不够，造成农村中小型基础设施建设进程非常缓慢。

针对这些问题，我们要建立科学合理的支农资首先，要统金管理运行机制，提高支农资金的效率。

筹安排来自各种渠道的支农资金，突出重点，集中使用。要根据财政支农的目标和重点，逐步改变财政支农资金渠道多，分类不合理的状况，适当归并设置支农资金，突出财政支农资金的公共性。在适当归并资金分类的基础上，对现有财政支农资金进行整合。其次，长远的选择是通过调整机构和职能实现农业资金整合。按照“减少交叉、强化协调、适应市场、增加服务”的原则，明确各部门的职再次，实行直接集中支付能，尽量减少职能的交叉。

方式，也是保证财政支农资金足额、安全、及时到位的重要措施。通过金融机构作为支付的桥梁，形成财政—金融—农民的“一条线”资金运行轨迹。在县乡财政困难的情况下，直接集中支付可以有效避免县乡和职能部门截留、挤占、挪用支农资金现象的发生。

工商税大约保持在１５％以外，其他主要税种２０％、

所占地方税比重都低于１０％。在分税制下，各级地方为了保障各自的财政收入，保证支出的需要，不得不采取层层下压的办法，尽可能多地从下级财政抽取资金，这就势必造成作为最基层一级财政的乡镇预算内财政可支配收入的减少。

但是，进一步的研究却发现，问题还不是在于分税制。从国外的经验看，我们目前的分税制与地方的财政比例为７５％∶２５％，而发达国家分税制与地方的分配比例为８０％∶２０％。从这个比较看，我们拥有的财力相对来说还是较少的。基层财政陷于困境的关键在于财政转移支付制度不健全和地方内部财政安排不合理。

首先，目前财政转移支付制度存在问题。财政转移支付制度的主要功能就是纵向或横向平衡财政。但是，我国现行的财政转移支付的这种作用并不明显，还存在着许多问题：财政转移支付的趋势是向财力发达地区集中；转移支付资金中真正用于均等化的不多；没有起到保证最低社会公共服务的作用；只能够解决县级财政缺口的５０％左右。经济发达地区财政情况好，经济落后地区的财政能力弱。按一般性转移支付、税收返还和补助合计计算，东部获得的财政补助大于中部，中部获得江的财政补助大于西部。广东超过３５０亿元，上海、苏、浙江超过２００亿元，山东和辽宁也超过１５０亿元。东部只有两个省市的补助低于１００亿元；而中西部２２个省区市补助超过１００亿元的只有６个，补助最多的云南也只有１４０多亿元。［５］

在地方内部财政转移支付上，也存在上述类似问题。以山东为例。在人均ＧＤＰ超过７４００元的３０个县市，获得的税收返还比例为４６．３４％，人均ＧＤＰ为４４５０元的３２个县市中获得的为３２．１％，而人均

ＧＤＰ超过１５００元的３２个县市获得的比例为２１．５６％。

其次，当前地方内部财政安排不合理。主要问题就在于“市管县”的财政。在省、地市、县市、乡镇财政分配比例方面，乡镇一级最为弱势。从各税种在各级间财力分布来看，地市在地方各级财政收入的比例最高。以１９９８年各税种在各级间的财力分布为例来说明这个问营业税、企业所得税、个人题。各税种包括：、所得税、城市维护建设税、房产税、印花税、城镇土地使用税、土地、农业四税、车船使用税、屠

２．通过改革财政，建立适应新农村建设的

乡镇财政。

目前乡镇财政困境路人皆知，这种财政现状与新农村建设是极不适应的。因此，要针对乡镇财政困局的原因推进相关改革。

对于造成乡镇财政陷入困境的根源，目前的一个普遍看法是在于分税制。在目前的地方税体系

中，除了、营业税所占地方税收比重超过宰税、筵席税。在以上１３个税种中，有８个税种的

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最大份额都集中在地市级财政。在由以上各税种构成的各级财政收入中，除财政收入占４９．５％外，其余的一半由省、地市、县、乡镇四级财政分享，具体份额为：省级财政为１０．４９％，地市级财政为

基础设区的的支持力度，重点支持农村基础教育、施、卫生医疗、社会保障等建设。

最后，还要监督乡镇财权。缓解乡镇财政压力之后，还必须对乡镇财政的支出进行必要的监督和管理。特别是在新农村建设上，目前从到地方用好这些资金，直接投入的资金比较多，如何管好、

关系到新农村建设成效。如果不加强相关管理监笔者认为，督，这些资金的效益很可能会大打折扣。

发展乡镇民主政治是监督乡镇财政支出的有效途径，在这个问题上应该注重发挥乡镇和基层群众的管理监督功能。目前，乡镇监督功能还没有发挥出来，尤其是管理乡镇财政的预算功能非常薄弱，应该把加强基层的预算监督功能提到议事日程上来。同时，还应该大胆尝试基层参与式预算改革实验。现在上海、江苏等地在基层试行公众参与式，主要做法就是让一般民众参与基层预算的整个过程，因为这些基层的预算一般与基层社会需求密切相关，基层民众对这些与自己相关的事务也比较熟悉，容易参与到关于这些问题的预算中去，把基层政治民主真正落到实处。参考文献：

［１］（美）瞿同祖．清代地方［Ｍ］．范中信等译．北京：法律出版

社，２００３．

１９．７３％，县级财政为１１．４５％，乡镇级财政为８．８１％。可以看出，在地方各级财政收入中，地市级

财政占有明显的优势。［６］

此外，在“市管县”财政格局下，市级往往一方面截留省里拨付的资金；另一方面，地市级总是凭借自身的政治优势想方设法挤占县级的财源，县级财政有苦难言。在县级财政困难重重的情况下，乡镇财政的日子也雪上加霜。针对这江苏等省先后开始试个弊端，从２００２年起，福建、

行不同形式的“省管县”，收到了不错的效果，此举受到了有关部门的肯定。财政部公开表示，要扩大推行省管县财政试点范围。总理又在全国农村税费改革工作会议上允诺：凡是“具备条件的地方，可以推进‘省直管县’的试点”。实行“省管县”财政，可以打破“市管县”造成的“与县争利”局面，减少市级财政的截流部分，有利于缓解县级财政面临的压力。

首先，和省级应该在农村公共服务、公共物品方面承担更多的责任，如农村基础教育、卫生医疗、社会保障等，这样就可以减轻县、乡财政在这方面的压力。一些东欧转型国家，转移支“成付平均占地方财政收入的１／４，而在几个所谓熟的市场经济国家”，这个比重约高达４５％。如果中国转移支付的力度达到东欧转型国家的水平，不发达地区地方的财政危机应能大幅度缓解；如果转移支付的力度达到成熟市场经济国家的水平，情况当然会更好。［７］

其次，要调整并规范财政转移支付。应该发挥财政转移支付制度的平衡功能，加大对中西部省份的财政转移支付，改变以前财政转移支付流入发达地区的偏向。适应新农村建设的形势，目前财政转移支付应该加大对农村地区特别是中西部农村地

Ａｂｓｔｒａｃｔ

［２］（德）赫尔穆特・沃尔曼．德国地方［Ｍ］．陈伟等译．北京：

北京大学出版社，２００５：２１－２２．

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—专访王绍光博士［Ｊ］．南风［７］王绍光．中国基层财政之困——窗（广州），２００６，（５）．

（责任编辑孙艳霞）

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