促进科技创新的财政研究

促进科技创新的财政研究

作者：黄芳娜

来源：《中国集体经济》2011年第11期

摘要：科技创新在促进经济发展中起着极为重要的作用，而财政是促进科技创新的有效手段之一。文章分析了财政支持科技创新的必要性以及现阶段我国财政在促进科技创新方面的不足之处，并提出了完善我国促进科技创新的财政措施。 关键词：科技创新；财政科技投入；税收

知识经济时代，科技创新在促进国民经济发展、提升国家的综合竞争力中具有重要的意义，而且，提高自主创新能力，建设创新型国家已经成为我国未来经济社会发展和科学技术发展的战略目标，为了实现这个目标，就需要财政对科技创新进行有力支持。发布的关于实施《国家中长期科学与技术发展规划纲要（2006-2020年）》若干配套的通知所提出的60条措施中，有关科技投入方面的措施占了很大的份量。2011年7月14日，科技部发布《国家“十二五”科学和技术发展规划》称，未来5年实现科技进步贡献率达到55%，和地方财政将建立专项资金，重点扶持科技创新。财政在保证科研投入和促进企业自主创新方面发挥着不可替代的作用。因此，尽快建立一套科学完善的促进科技创新的财政具有重要的现实意义。

一、财政支持科技创新的必要性 （一）科技创新需要激励机制

科技创新是原创性科学研究和技术创新的总称，是指创造和应用新知识和新技术、新工艺，采用新的生产方式和经营管理模式，开发新产品，提高产品质量，提供新服务的过程。在熊彼特技术创新理论基础上发展起来的现代科技创新经济学认为，科技创新是新经济增长的强大推动力。从企业的角度来看，虽然企业对科技创新越来越重视，但总体来讲，科技创新的水平和力度都不够，其中一个重要的因素在于科技创新缺乏公共的激励机制，财政作为一项公共，对科技创新能够起到激励作用。例如，通过税收优惠鼓励科技创新。 （二）科技创新具有公品属性

财政是提供公品，满足社会公共需要的收支活动。公品的特征是非竞争性和非排他性。按照内生增长理论的观点，科技创新产品的消费具有非竞争性和非排他性，科技创新投入巨大，获得收益却具有不确定性，因此，科技创新活动的风险性和不确定性很高，属于市场失灵领域。为了弥补市场失灵，财政必须支持科技创新。 （三）科技创新能够带来社会效益

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

科技创新不仅能够为企业带来直接的经济效益，同时能够带来良好的社会效益。根据OECD在1999年的结论，提供1美元的原始投入资金支持企业的科技创新，会带来1.7美元的社会收益。按照财政理论，财政的主要职责之一就是要实现社会效益，因此，财政必须支持科技创新，从而实现良好的社会效益。 二、现行财政促进科技创新的不足之处 （一）财政科技投入的结构不合理

虽然我国已经很重视科技创新方面的财政支持，近年来财政科技投入力度不断加大，由1978年的52.亿元增加到2010年的3250.18亿元，自2001 年，除个别年份（2008 年）外，财政科技拨款增长率均高于财政总支出的增长率。其中，2010年比上年增长18.4%，占全国财政支出的3.6%，但是，财政科技支出结构还不合理，资金浪费严重，支出效益低下。由于不同类型的科技活动存在差异，因此，并不是所有的科技创新活动都需要国家财政投入资金，企业也应该承担科研经费。从企业科技投入角度看，企业的实际投入强度并不大，我国企业R&D投入强度在长达10年的时间里，一直徘徊在1%左右。2009年，工业企业R&D经费3775.7亿元，是2000年的7.7倍，年平均增长25.5%；工业企业R&D经费投入强度0.70%，比2000年提高0.12个百分点。其中，大中型企业R&D经费3210.2亿元，R&D经费投入强度0.96%，比2000年提高0.25个百分点。但与国际上创新型国家2%-3%的水平相比，仍有较大的差距。从这个角度上讲，财政在很大程度上代替了企业的科技活动，导致虽然财政科技投入总量在逐年提高，但没有用到点子上，财政对于科技的支出也应该采取“有所为，有所不为”的态度，这样才能提高财政科技支出资金的使用效率。科技投入要突出重点，体现宏观性、战略性、公益性和性，重点用于支持市场机制不能有效配置资源的基础研究、前沿技术研究、社会公益研究、共性关键技术研究开发等科技活动，同时对企业的科技投入要起到引导作用，而不是盲目增加财政科技投入。 （二）财政科技支出的管理落后

首先，财政科技支出的管理仍然带有计划经济色彩。科技计划多头分散管理，管理机构之间存在条块分割、自成体系、重复交叉的现象，同时掌握资金的财政部门和科研项目管理部门缺乏有效沟通，导致项目申报、项目审批、成果应用、财政资金投入等环节脱离。其次，科技经费监督力度不够，科技经费绩效考核评估问责机制有待进一步完善。例如，某些科研项目经费在使用中并未按预算执行，或者实际未进行的科研活动用冲抵套取科研经费等等现象比比皆是。而且我国目前也尚未建立科技评估修正体系和完善的评估机构和机制。这些都导致了财政科技支出资金在很大程度上造成了浪费，资金使用效率低下。最后，目前我国各类科技计划支持企业科技创新的方式虽然包括无偿拨款、贷款贴息、股权投资等多种方式，但总体来看以无偿拨款为主，这已经不适应市场经济的要求，财政资金应从战略和全局的高度以及具体的科技活动的特点来考虑以何种方式扶持企业才能更有效地提高国家整体竞争力。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

（三）税收对科技创新没能够起到有力的支撑

1、在税收方面，缺乏目标性和系统性，我国科技税收较零星、分散，散见于各种决定、办法、通知、函件等行规和部门规章之中，没有总体上的规划，措施之间缺乏必要的协调性和系统性。例如，对于风险投资体系的建立健全缺乏比较完整的税收优惠措施，如投资转让的税务处理、投资收益的再投资等都缺乏有效的税收优惠，这在很大程度上制约了企业科技创新工作的有效推进。

2、我国现行税制对企业科技创新的优惠主要体现在企业所得税上，但现行的企业所得税优惠还不尽完善。首先，优惠方式单一，主要集中在减免税方面，而没有普遍采取国外通行的加速折旧、投资抵免、加大费用列支和提取投资风险准备金方面的措施。在我国企业所得税法和企业财务制度中，虽然也规定企业可以实行加速折旧，但实行起来遇到较多，实用性不强。研发费用加计扣除比例偏低，加计扣除不能递延抵扣，购入用于科技开发、技术改造的设备投资额取消了抵免税额的优惠待遇。其次，优惠对象不尽合理。现行企业所得税在鼓励科技创新方面的税收优惠主要针对高新技术企业，而这些高新技术企业已经形成了科技实力，而对技术落后、亟需进行技术更新的企业以及正在进行科技开发的企业缺乏鼓励措施。 3、从个人所得税来看，也缺乏对科技工作人员的有力支持。从2011年9月1日开始，我国个人所得税的免征额由2000元提高到3500元，但仍然采用一刀切的办法，并没有考虑高科技人才教育投资成本大的情况，这导致科研领域缺乏吸引力。而且，个人所得税的税收优惠很少涉及科技人才的培养与激励，对科技人员获得国家级、省级等高级别奖励可以免税，但对其他级别的科技奖励不实行免税，范围较狭窄。 三、完善我国促进科技创新的财政措施

科技是第一生产力，因此，我们应该深入贯彻落实《科学技术进步法》，按照《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》的要求，充分利用财政，努力建立和完善既适应科技活动规律、又符合财政管理要求的财政，促进科技创新，促进经济发展方式转变和经济结构调整，提高国家的综合国力。 （一）完善财政科技投入机制和管理

财政科技投入是实现科技发展总体目标的重要财力保障。因此，首先应该建立稳定长效的财政科技投入增长机制。按照《科学技术进步法》和《国家中长期科学和技术发展规划纲要》中的要求，“国家财政用于科学技术经费的增长幅度，应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，为实现这个规定，应该切实加大财政科技投入力度，同时充分发挥财政的引导作用，促进全社会尤其是企业增加科技投入，建立多元化、多渠道的科技投入体系。同时，完善财政科技投入的结构，根据科技活动的规律和特点，该由企业进行科技投入的财政不能越俎代庖，例如企业的应用性科研活动，属于非公品，应该由企业自身承担。财政应该承担的科研活动

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

主要有：支付科研单位人员工资、运行经费及设备购置费；支持国家自然科学基金、“973计划”、国家重点实验室建设运行等基础研究，增强共性、核心技术突破能力；推动科技资源优化配置，促进科技成果向现实生产力转化；加强前沿技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究等应用研究；实施重点产业调整振兴规划，促进技术改造和自主创新；推进区域科技创新体系建设，促进产学研有机结合；进一步创新财政科技支持方式，突出投入绩效。通过综合举措，推动经济增长由“要素驱动”向“创新驱动”的真正转变。

要进一步完善我国财政支持科技创新的管理。首先，应该加强各有关部门的协调工作，提高工作效率，增强财政科技投入的使用效益。其次，改革和强化科研经费管理，对科研课题及经费的申报、评审、立项、执行和结果的全过程建立严格规范的监管制度。最后，建立财政科技经费的绩效评价体系，完善科技经费问责机制。 （二）完善科技税收

1、鼓励企业的研发投入，提高企业研发的积极性。科技创新在很大程度上会有一定的风险，因此，完善相关的法规，并尽可能保持这些税收优惠持久性，使企业能够获得持续稳定的研发支持，使不同规模、不同性质的企业都能够因研发活动而从中受益，这样才能够充分调动企业进行科技创新的积极性。因此，应该健全鼓励风险投资的税收，对投资于高新技术企业的风险投资收入可给予较长期限的免税优惠，扩大投资抵免范围，并允许股权转让损失抵扣企业所得税。

2、税收优惠手段应该灵活多样，采取事后鼓励和事前扶持相结合、以事前扶持为主的税收优惠。事后鼓励的税收优惠强调的是事后的利益让渡，表现为对最终经营成果的减免税，如降低税率。事前扶持的税收优惠强调的是事前调整，表现为对税基的减免，如加速折旧、税前列支、投资抵免。近年来，发达国家的科技税收已经倾向于事前扶持的税基式优惠方面。

3、完善促进人力资本形成的税收。从企业所得税来看，应提高企业职工教育经费的税前扣除比例，通过优惠措施促进学校教育、成人教育和员工培训等多种形式的教育发展，以提高职工的素质，为进行科技创新打下基础；从个人所得税来看，对科研人员通过技术开发、技术转让、技术咨询和技术服务获得的收入减免个人所得税，对科研人员从各级获得的科研和创新方面的奖励免征个人所得税，同时在个人所得税免征额中考虑扣除教育成本。 参考文献：

1、董为民.促进科技创新的财政投入模式分析[N].光明日报,2010-09-16. 2、龚征旗,龙苗.我国促进科技创新的财政研究[J].商业时代,2008(15).

＊本文系首都经济贸易大学校级科研项目：《促进北京市科技创新的财政研究》（01391162721719）的阶段性成果。

龙源期刊网 http://www.qikan.com.cn

（作者单位：首都经济贸易大学财税学院）