２０１０年第４期 总第８２期 福建广播电视大学学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ ｒｕｊｉａｎ Ｒａｄｉｏ＆ＴＶ Ｕｎｉｖｅｒｓｉ￣ Ｎｏ．４，２０１０ Ｇｅｎｅｒａｌ，Ｎｏ．８２ 试论当前我国行政道德失范及其治理 刘志平 （福建广播电视大学，福建福州，３５０００３） 摘要：道德作为上层建筑的组成部分，是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，在行政领域体 现出来的行政道德更有核心的作用。自古至今，人们不懈地追求着行政道德，然而在社会转型期，道德失范现 象却时有发生。它在公共行政中的表现，已经严重地削弱了的公信力。因此，有效治理行政道德失范，不 仅是精神文明建设和政治文明建设的需要，也是实现“以德治国”的需要。 关键词：行政道德；失范；道德制度化；治理 中图分类号：Ｄ６４ 一文献标识码：Ａ 文章编号：１００８—７３４６（２０１０）０４—００４３—０３ 、行政道德失范的内涵及其表现 奏。行政道德意识一经产生，就会对行政主体的道 德活动具有指导作用。在现实生活中，有些行政主 体把行政与道德分开，甚至对立起来，放弃自己的 道德追求。一方面削弱了道德的力量，另一方面又 行政道德即行政职业道德，是指国家行政工作 人员在其行使公共权力、管理公共事务、提供公共 服务过程中，应遵循的具有行政工作职业特征的道 德原则和规范。行政道德失范是指在公共行政系统 中的道德价值及其规范要求，或缺失，或缺少有效 使行政活动丧失了自己的道德基础。行政道德意识 失范的主要表现是没有坚定的政治信念，面对前进 性，不能对行政主体发挥正常的调节作用，从而导 致行政行为出现混乱的状态。它所揭示的是公共精 中出现的困难摇摆不定，没有崇高的道德理想，没 有正确的权力价值观。在道德认识上，“民本位”观 神层面的某种危机或剧烈冲突状态。一方面，旧的 行政道德体系作为一个整体不能适应时代要求，其 影响、作用逐渐衰退：而另一方面，新的行政道德 体系还没有相应地及时建立起来。行政道德失范本 质上是行政权力主体放弃或违背行政权力的公共 念淡化，“官本位”意识增强。在道德情感上，“公 仆”意识蜕化，“官气”十足。【ｔ】 （二）行政道德关系的失范 行政道德关系是在行政活动中按照一定的行政 道德观念和行政道德规范所形成的一种特殊的社会 性，进行非公共活动，实现非公共的利益。 行政道德失范会对公共行政构成严重挑战，仅就 公共行政活动本身而言，行政道德失范可能造成政 策执行的走样、行政效率的低下、专业水准的降低 关系。它是行政道德实践活动的结果。行政道德关 系的恶化是行政道德失范现象的体现。当前，主要 表现为“同志”关系淡化、“裙带”意识增强等方 面。正常的行政关系变成了庸俗的人际关系，导致 和公众信心的丧失，导致行政目标难以实现，甚至 行政活动和行政关系中“裙带”之风蔓延。一些人 会带来行政权力的合法性危机，引发整个社会失序。 根据行政道德的内在结构，可以将行政道德失 利用非正式社会团体，如同乡会、同学会和战友会 等广建关系网，在入党、提升和晋级等方面谋取私 范的具体表现概括如下： （一）行政道德意识的失范 利。这些关系的蜕变使行政活动通过正常的程序反 而难以进行，而凭着“打招呼”、“写条子”和“走 路子”等手段却能一路绿灯，严重扭曲了正常的行 政程序。 （三）行政道德行为的失范 行政道德意识，是指行政主体对行政行为与道 德要求是否一致而在主观心理上产生的价值体验， 以及与之相对应的思想观点和理论体系。它是行政 道德活动的道德认知基础，是行政道德行为的前 收稿日期：２０１０—０３—１７ 行政道德行为是指在行政道德规范的指导下所 作者简介：刘志平。男，江西瑞金人，福建广播电视大学公共事业与教育系讲师。 ４３ 福建广播电视大学学报（总第８２期） 从事的可以用善恶观念来评价的活动。它一方面是 行政道德意识的外化与体现，是行政道德意识形成 和变化的基础，并能使行政主体已经形成的行政道 德意识得以巩固、深化和提高。另一方面，行政道 德行为要受到行政道德规范的约束，同时，又以对 规范的认同为根据，所以它也是行政道德素质的体 现。行政道德行为失范不仅违背行政道德规范，而 且违背党纪政纪。也就是说，这类失范现象违反了 党和的规章制度及有关组织原则和政治纪律。 它对公共生活会造成相当危害，从而对国家和人民 的整体利益产生不良影响。 二、行政道德失范的原因分析 行政道德失范的原因是非常复杂的，概括起来 行政道德失范的发生机制包括以下几个主要方面： （一）市场经济的负面效应 我国处在社会主义市场经济初级阶段，转型期 的各种矛盾、各种问题交织在一起，市场经济对行 政道德建设的负面效应和消极影响不容忽视。市场 经济本身是重利益得失、重竞争和重交换的经济， 导致微观市场主体在市场机制的引导下以追求自身 利益的最大化为其最高目标，而在行政道德约束力 尚待加强、行政主体的行政道德品格低下的情况 下，容易导致行政道德行为失范现象滋生。 （二）社会转型期的制度“真空” 当前我国仍然处于社会转型期，社会转型期的 一大特点是原有制度与价值观被普遍怀疑、非议乃 至被否定，逐渐失却其对社会成员的约束力，而新 的制度规范与价值观又尚未形成或尚未成熟，这 样，社会制度规范就出现“真空”、“缺席”状态。 任何制度总是对生活世界中的内在秩序的反映 和表达，并从生活世界本身获得存在的合理性的证 明，在社会生活激烈变革的时代，制度对生活 的反映不能总是同步进行，且制度一旦形成 后，就获得相对性与稳定性，不能伴随着生活 的变革而随时发生相应的变动。这就使得包括行政 道德在内的道德规范不能不存在规则真空和一定的 不适应性。 （三）行政道德等非正式制度供给不足 制度提供的一系列规则由社会认可的非正式制 度安排和国家设定的正式制度安排及其实施机制所 组成。在社会转型期，中国改革是供给主 导型的制度变迁过程，亦即强力推进的制度供 给。在此过程中，国家的强制性制度创新构成行政 改革的主导性流程。这样就产生了行政改革中正式 制度的供给“单线突进”，而非正式制度供给与保 ４４ ２０１０年８月２５日 障严重滞后。同时，由于制度供给的失衡，缺乏必 要的强有力的非正式制度相呼应和配合，供给 的正式制度安排释放的效能难以被社会所吸纳，甚 至极易质变为一堆制度废品，这必然造成正式制度 供给与非正式制度供给的恶性循环。换言之，非正 式制度供给的滞后最终会严重影响正式制度供给的 有效性，而无效的正式制度不足以保障非正式制度 的发展与成熟。 （四）行政人员的角色冲突 行政道德的根本问题是公私关系问题，担任公 职的人员在公共利益面前时刻面临着道德选择。公 共行政人员首先是私人的个人，属于“市民社会” 的私人领域。在私人领域，每个人都是自由的，个 人可以按照自身的个性和爱好行事。但是，当行政 人员进入公共领域时，其角色身份与职业责任都发 生了变化。他们只能从公众利益的立场出发重新认 识自己的角色。在这种角色冲突的转换过程中，如 果行政人员把公共权力看作是以权谋私的工具，那 他个人的特殊利益必然会成为公共利益的障碍，行 政道德的失范将必然发生，这种角色冲突导致行政 道德失范的机制隐藏在行政管理本身固有的道德困 境之中。 （五）权力制衡机制不完善 我国各级是按照议行合一的原则组织起来 的，这一制度目前还有很多不完善之处，其负面效 应集中体现在权力与民主的两方面没有达到统一平 衡，权力过于集中，但民主相对不够，这使行政主 体缺少有力的制度约束。这样，在内省条件不够充 分时就容易导致行政道德失范现象。权力制衡机制 的不完善又引发权力监督力度乏力，软弱的监督机 制反过来又滋生行政权力滥用的内外环境，从而促 使行政道德失范现象滋长。在社会转型期的权力监 督机制中，群众的监督最为缺乏。可以说，震 慑力不足的群众监督是导致权力滥用和行政道德失 范的根本原因。因此，完善权力制衡机制是克服行 政道德失范的制度保障。 三、行政道德失范的治理对策 在社会转型期，行政改革要取得突破性进展，必 须发起一场旨在重塑道德威望的行政道德建设运 动，以消除行政道德失范造成的危害。那么，在当前 条件下，治理行政道德失范应从以下方面入手： （一）加快行政改革 同志曾经说：“制度好可以使坏人无法任 意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚 至会走向反面。馏因此，治理行政与行政道德 ２０１０年第４期 失范的根本出路就是加快行政改革、规范 的行为。在市场经济条件下，的主要作用是进 行宏观，对市场进行监督和制约。进行行政体 制改革的核心内容，首先就是转变的职能，使 之从经济转向秩序。不再直接参与经 济活动，其主要作用是维持社会秩序，保证市场正 常运转；其次是要确立有限的观念，即承认政 府的权力是有限的而不是无限的。切实把的行 为限定在一定的范围内，克服过去那种党政不分， 政企不分、不分、政商不分、政社不分的状 态，使在应该发挥作用的范围内充分发挥其作 用。如此，才能规范的行为，减少“权力真 空”，杜绝漏洞，从根本上、制度上防止行政 的发生。 （二）加大道德资源的供给 针对社会转型期非正式制度供给不足的问题， 要强化对的道德教育，保障供给顺利推进 行政改革所需要的道德资源。强化对的道 德教育主要是行政要加强学习。一方面，要认 真学习马列主义、思想、理论及“三 个代表”重要思想；另一方面，要求行政学习 和发扬中华民族传统文化中深厚的“德治”思想。 这种道德资源的有效供给，能降低行政改革的启动 和实施成本，增强对改革的认同感和心理承受 力，减少由于非正式制度匮乏而引起对改革的阻 力。面临的任务就是如何挖掘思想道德教育的 潜能，创设科学合理的适合新形势需要的道德 教育方式。 （三）行政道德的制度化、规范化建设 行政道德是一种特殊的职业道德，其规范总是 作为政治要求提出来的，寄托了统治阶级的政治目 的，因而它更集中更直接地反映着统治阶级的道德 要求和道德面貌，并往往制约和影响着一般社会道 德和其它职业道德的发展方向。许多行政道德规范 直接来源于国家的有关法律、法规、条例和 等，．根据现实的需要，权力可以对官德进行制 约，强化甚至改造行政道德规范。因此，行政道德 具有明显的法规化的特点。而在社会转型期，行政 道德的立法力度疲软，制度化和法规化建设缺乏， 不能对行政的行为进行有效的道德制约。因 此，社会转型期行政道德的法制化和法规化是一个 亟待解决的问题，迫切需要通过立法手段将现有的 行政道德规范加以充实和完善，并根据社会转 型期的新形势和新问题，制定新的官德规范，并使 之具体化、经典化和系统化。制定新的行政道德规 刘志平：试论当前我国行政道德失范及其治理 范，必须继承和发扬中华民族优秀的传统道德，同 时借鉴和吸收国外有关规范和廉政经验。 （四）自律和他律相结合 从理论上说，道德修养的理想方式是自律自 省，在实际生活中，人们不难发现这一理想方式难 以充分发挥其作用。亨廷顿认为， “某一国家处于 变革时期的腐化现象比该国在其他时期的腐化现象 更为普遍”。［３１在社会转型期种种制度缺失的背景下， 一些行政人员无法抵制各种欲惑，造成公共权力的 非公共运行。没有某种外在力量约束下的道德修养 在现实生活中是很难行得通的，因此必须建立健全 权力制约机制以及其它法律法规，实现对行政人员 滥用权力的防范和制约。这样，为了治理行政道德 失范，加强行政人员的道德修养，就必须求诸于法 律和在内的外在约束和监督。从而最终促使行 政人员主动地进行自身道德修养，实现从他律向自 律的转化。 （五）完善行政道德监督制度 公共行政是公共权力的运行过程，而公共权力 是民众赋予的，行政代表民众的意志行使公共 权力，理应受到民众的监督。在我国，公共行政的 监督之源来自多种机构，从其运作机制看来主要是 一种下行监督，即上级或上级机构对下级或下级机 构的一种监督，这种监督机制由于缺乏必要的权力 制衡而会弱化执行过程中的效力。这样，加强民众 对的监督，即上行监督，就成为必要而有 效的监督机制。人民群众对行政的监督能从根本上 促使行政权力服务于民，遏制行政权力的异化。因 此要充分利用群众监督资源，使群众的监督对 的行为起到特殊的震慑力。人民群众的监督形 式多样，而最有效的方式是人民群众的监督， 这种监督机制又主要是通过新闻媒体来实现 的。因此，加大新闻媒体管理制度改革力度，形成 而主动的新闻监督系统是完善行政道德监 督制度的重要途径，也是治理行政道德失范的有效 途径。 参考文献： 【１】王敏．社会转型期行政道德失范的成因与规避［ＥＢ， ＯＬ］．［２０１０—０１—２６１．ｈｔｔｐ：／／ｈｉ．ｂａｉｄｕ．ｃｏｍ／ｈｎｄｘｍ／ｂｌｏｇ／ｉｔｅｍ／３ｅ４１ ｂｌｆａ７ｂａｌ２４ｄ５ｂ５８ｆ３１３０．ｈｔｍ１． ［２］．文选（第二卷） 】．北京：人民出版 社．１９９４：３３３． ［３】塞缪尔・Ｐ・亨廷顿，张岱云等译．变动社会的政治秩 序［Ｍ】．上海：上海译文出版社，１９８９：４． ４５
