我国残疾人就业保障制度研究
残疾人就业保障是残疾人社会福利的重要组成部分，就业是民生之本，残疾人实现就业同样可以提高其收入水平、改善生活质量、稳定社会地位。美国、瑞典、德国、日本的就业保障制度发展完备，近年来我国残疾人社会福利制度改革取得巨大成效，但是就业保障方面存在制度缺陷，几个典型国家的保障制度尤其在就业立法和就业促进措施两个宏观方面值得中国借鉴。
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残疾人社会福利是社会福利的一个子系统，残疾人社会福利体系又涵盖社会保障、康复保障、教育保障、就业保障和环境保障几个项目。对于残疾人而言，就业有更特殊的意义，就业保障在残疾人社会福利中扮演着极为重要的角色。美国、瑞典、德国、日本的就业保障制度各有特色，对我国残疾人社会福利制度的完善有启示作用。
1典型国家残疾人就业立法的特点与优势
法律具有规范性、强制性、权威性等特点，法律法规的完善可以保护残疾人的平等就业权与工作自由权，许多国家在残疾人就业立法上制定了可操作性强的法律法规，法律条文极强的约束力切实保障残疾人就业权，立法的内容主要涉及就业保护和就业促进两个方面。
1.1残疾人就业保护立法
残疾人就业保护立法主要是为了约束雇主对残疾人的歧视行为，是保障就业的前提。四个典型国家对残疾人就业的立法保护即有共性又有各自的特色，在禁止雇主歧视残疾人思想的指导下采用不同侧重点的立法保护，法律责任详尽明确，可操作性强。
美国颁布的《美国残疾人法案》遵循有就业需求和就业能力的残疾人必须享有平等就业机会的原则，规定任何机构对一个具备资格的残疾人在应聘、雇用、培训、晋升、辞退、补偿及特别待遇等方面不得因其残疾而予以歧视，而且要求雇主对工作岗位作出适当调整，缩小与正常劳动者的差距。
瑞典制定的《禁止在就业中歧视残疾人法》对于禁止雇主歧视残疾人的范围作了具体规定，从招聘到解雇相关措施很详尽，各环节中用人单位应该如何做、违反各环节规定应该承担的法律责任的认定严格、明确。
德国将雇佣残疾人定为法定义务，通过惩罚性措施来规制雇主行为，对于不履行义务的雇主进行罚金或收取残
疾人就业保障金。另一个特点是《重度残疾人法》详细规定了雇主解雇残疾人的程序、要求和责任认定等，解雇程序复杂、要求多、雇主责任重，都有利于保护残疾人就业。
日本颁布的《残疾人雇佣促进法》提出要按一定比例雇佣残疾人，根据雇主的雇佣情况实施奖惩制度。对于超过比例的用人单位增发奖金，奖金用于改善残疾人的就业条件，建立雇佣残疾人长效制度；对于没有达到比例的雇主，予以警告不作出改正即须收取就业保障金。由于奖惩分明，日本的监督制度相对完善，有关部门需要定期发表公报，公布各用人单位雇佣残疾人的情况，公开透明的监督加强法律的执行力度。
1.2残疾人就业促进立法
立法保护为残疾人进入劳动力市场提供了前提条件，就业促进方面的立法是残疾人在就业岗位上实现价值、获得认可的基础。为了更好促进残疾人就业实现，几个典型国家把促进就业的措施纳入法律规范体系内，使促进就业的工作机制和工作体系制度化、法制化，加强约束力。除了瑞典的全民就业，其他几个国家在就业促进方面的立法都类似。
瑞典作为高福利国家，没有把残疾人就业保障从全民就业的体系中，作为特殊群体的残疾人与正常人享有等同待遇，瑞典制定的20多部就业促进法对于残疾人的保障同样适用。
美国制定了多部促进残疾人就业的法律，州需要为残疾人重新就业进行培训、予以财政支持，克林顿签署的一项重要法令是一个转折点，残疾人的社会福利保障重心转为通过就业培训与求职辅导鼓励残疾人重回工作岗位。
德国的《劳动促进法》注重残疾人身体、智力、精神各方面的恢复，规定联邦行政机构必须提供就业培训与职业康复。对残疾人的保障有提供照料转向加入就业队伍，向残疾人分享就业渠道。
日本的就业促进法明确责任主体，国家、社会团体应当承担在残疾人职业介绍、职业指导、心理支持等方面的责任。
2典型国家残疾人就业促进措施的特点与优势
就业立法的制定是把残疾人就业促进措施法制化的过程，法律的具体内容以就业促进措施为基础。残疾人的就业促进措施主要包括就业形式和就业服务两个方面，本部分主要从这两个角度比较各典型国家的就业促进措施的特色。
2.1残疾人就业形式
各国家的残疾人就业形式主要可概括为按比例就业、保护性就业、扶持性就业和个人自谋出路就业，几个典型国家的残疾人就业形式大同小异。按比例就业就是各国的雇主按照相关法律的规定，按照所雇员工的一定比例招收残疾雇员。保护性就业是各国通过将残疾人集中安置在庇护工场（或福利企业）就业，同时在税收、保险等方面都给予庇护工场一定的优惠。扶持性就业多用于智障残疾，借助有效持续的支持将残疾人安置在正常的工作环境中并得到应有的劳动报酬和晋升。
美国残疾人的就业形式不属于上述几种形式，主要依靠市场力量，这与美国就业渠道宽密切相关，这样残疾人就必须不断提高自身技能，美国一些残疾人可以凭借自己的能力入驻高新领域。美国盲人基金会建立的“职业和信息库”收集了许多可供残疾人参与的工作类型，既方便残疾人找到合适工作又简化管理。
瑞典主要采取保护性就业和扶持性就业。保护性就业由国有庇护性企业Samhall负责，该公司要为一定比例的难就业残疾人提供就业机会，同时要培养符合劳动力市场需求的劳动力，注重经济效益。在瑞典，就业机会只是抛门转，更重要的是发展和培养残疾人的能力。扶持性就业是特等残疾人在工作教练的帮助下完成工作，工作教练通常为机构和非营利组织的服务人员。德国主要采用按比例就业和保护性就业。重度残疾人保留职位的比例要求严格，惩罚措施详细严厉。保护性就业依托一体化项目和庇护工场推进，分别是劳动力市场之内的公司化就业和市场之外的赞助就业。
日本主要适用按比例就业和庇护工场集中就业。重度残疾人很容易被边缘化，需要庇护工场提供照料、事宜的工作岗位、康复训练等等。
2.2残疾人就业服务
就业形式为残疾人就业保障提供了方向，如何使残疾人恢复劳动能力需要各国制定具体的就业服务内容，许多国家采取了以残疾人就业培训、职业鉴定等为主要内容的形式各异的就业服务计划。
美国实施职业康复计划、专门培训计划。职业康复主要由各州负责，包括诊断、评估、医学治疗、教育、咨询等安排。“未来领导者”是专门为刚从特殊学校毕业的残障青年提供职业技能、人际关系培训的非组织，它帮助残疾人克服心理障碍，树立参加工作的信心。
瑞典残疾人在求职方面与正常人一样享有从正规的职业介绍得到帮助的权利，就业服务包括职业鉴定、岗位培训、职业指导、鼓励创业，残疾人职业培训有专门的培训机构，与健康人是分开的。在职业服务提供方面，为加强贯彻落实力度，针对雇主与雇员都制定了奖惩制度，愿意提供培训的雇主可以得到补贴，参加工作的残疾人可获得特殊照顾。
德国与日本的就业服务相似，服务内容丰富、细致入微，步骤具体。其中，
日本建立了残疾人职业综合服务中心，并且形成自上而下的三级网络系统，便于就业信息的提供。
3典型国家经验对中国残疾人就业保障制度的启示
通过对典型国家就残疾人就业立法和就业促进措施的对比，可了解到美国等国家的残疾人就业保障制度可以为我国相关制度的完善提供一些有益的经验，各国在法律操作性、社会化程度、法律责任、就业服务形式、奖惩制度、信息系统等方面对我国都有指导作用，我国应该考虑从以下方面进行完善。
3.1丰富法律内容，法律条文可操作化
许多国家的法律条文内容详尽，具体操作一目了然，然而我国残疾人就业保障仅仅在《残疾人保障法》第四章十个条款中讲到，并且条款中的内容多为描述性语言，具体的操作性条款缺失。当前的法律条文让雇主明确要做什么，但不知到怎么做，难免成为空谈。因此，残疾人就业保障的相关法律应该增强可操作性，比如按比例就业就应该把规定比例确定下来。
3.2增强法律约束力，法律责任明确化
西方一些国家对违反残疾人就业保障行为的法律责任的规定十分明确，而我国《残疾人保障法》中对违反本法规定的法律行为应当承担的法律责任虽单独成章，很多规定都模棱两可，法律约束力不强，关于残疾人就业的法律责任只在第六十四条涉及到。要使法律漏洞减小，就必须明确法律责任，法律责任与具体规定结合在一起也许更全面、更具约束力。正如第四章的就业保障，每一条规定都是不可违反的，因此每一条规定都必须有一条实质性的法律责任。
3.3发挥多方作用，就业保障社会化
许多典型国家的就业保障制度的社会化程度高，在的倡导下，社会资源动用力度大，许多非组织和专业社会工作者在促进残疾人就业方面发挥积极作用。但是我国的残疾人就业保障似乎仅仅是主导，社会团体的参与程度不高，社会化程度低。所以，应当鼓励非组织参与到促进残疾人就业事业中。我国存在残疾人由于自身劳动能力的不足必须通过犯罪的途径进入监狱才能保障基本生活的现象，可以增设一些非营利组织和专业团队来帮助这些残疾人，解决的压力，改善残疾人的生活。
3.4完善奖惩制度，责任主体明晰化
奖惩制度最完善的是瑞典，对于雇主和残疾人双方的奖惩都涉及到，我国对雇佣残疾人的雇主有税收、补贴等奖励，也制定了相应的惩罚制度。然而对残疾人的奖惩也应当分明，对于积极克服心理障碍参加工作的残疾人可以予以特殊照顾，如享受更完善的职业技能培训、优先安排适合岗位等。对于就业主体的惩罚措施也不容忽视，主要针对那些已经恢复了劳动力被纳入正常人的群体，现实生
活中存在为了不劳而获打着“残疾人”的幌子，管理机构应该对这部分人严格管理，对屡教不改的人予以惩罚，具体通过残疾证证明。
3.5增加服务形式，就业措施多元化
许多国家结合按比例就业、保护性就业、扶持性就业和个人自谋出路就业等多种就业形式，不同等级的残疾人可以选择不同的形式。我国虽然也在努力拓宽就业方式，但是以保护性就业为主，其他的很少涉及，按比例就业和鼓励残疾人自主创业能够大力推广。
西方国家就业服务主要有职业培训、职业介绍、职业鉴定、职业康复等计划，我国也在尝试，然而笔者认为职业康复和职业教育迫在眉睫。许多残疾人并不是完全丧失劳动行为能力，可以康复的残疾人应该予以医疗救助，恢复劳动能力。残疾人并不及正常人胜任工作，但总会有适合残疾人的工作，如盲人按摩，对于残疾人可以胜任的工作首先立法上应该正常人参与，为残疾人保留职位，其次就要为残疾人特殊职业教育。教育的体系按照等级来开展，从学前教育到基础教育到技能提升教育；教育的形式需要克服残疾人的困难，针对不同类型的残疾人和不同的岗位开设不同的教育课程；教育的经费开始纳入社会救助支出中，由财政承担，残疾人学有所成后承担偿还义务。
3.6建立信息系统，岗位介绍信息化
美国盲人基金会建立的“职业和信息库”收集许多适合盲人的岗位信息，为盲人就业提供便利。我们国家这方面几乎没有相对应的措施，因此，我们国家应该完善信息系统，各管辖区都可以独自建立一个就业信息系统，系统里面主要包括残疾人的身体状况信息和残疾人岗位信息，这些信息需要专业技术人员的管理，定期更新信息库，残疾人身体变换情况、岗位空缺与岗位匹配情况都应该统计准确、全面。
4总结
解决残疾人就业问题比直接给予残疾人经济上的救助的帮助更大，通过就业保障措施的完善，残疾人可以提高自己的劳动行为能力掌握一种职业技能，凭借自己的努力提高生活水平。抛开单纯的政救助实现自救，对残疾人自身、国家发展都具有积极意义。因此，我国应该从法律制度、制度全方位改进残疾人就业保障措施，给予弱势群体应有的帮助。
参考文献
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